王浦劬：論轉(zhuǎn)變政府職能的若干理論問題【4】

　　與此同時，應該看到，關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)變的抓手和切入點的具象性和現(xiàn)實性并不等于其抽象性和本質(zhì)性。實際上，轉(zhuǎn)變政府職能問題，在理論與實踐上仍然具有一定的模糊性，因此，雖然根據(jù)實踐拓展和認識深化取得相當成效，但是，由于“經(jīng)濟體制改革仍然是全面深化改革的重點，經(jīng)濟體制改革的核心問題仍然是處理好政府和市場關(guān)系，”［14］因此，全面切實轉(zhuǎn)變政府職能，合理確定政府與市場、政府與社會關(guān)系，解決政府行為的越位、缺位和錯位問題，仍然是全面深化改革的根本和基本命題。

　　進入新時期以來，政府職能轉(zhuǎn)變的切入點和抓手從政府職能的具體現(xiàn)實要素逐步轉(zhuǎn)向政府職能的職權(quán)本質(zhì)，“把職能轉(zhuǎn)變作為核心，把行政審批制度改革作為突破口和抓手，這是我們思路的進一步創(chuàng)新。”［15］十八屆三中全會確定的國家治理現(xiàn)代化目標，進一步從政府治理現(xiàn)代化和政府權(quán)責結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變意義上，形成了政府職能轉(zhuǎn)變的新的改革邏輯，即從政府職權(quán)切入推進政府職能的轉(zhuǎn)變，以政府職權(quán)職責的改革推進政府職事的合理調(diào)整，以政府職事的合理調(diào)整促成政府職能的轉(zhuǎn)變到位。據(jù)此，政府職能轉(zhuǎn)變負有三重使命：第一，實施政府的自我革命，減少和簡化政府權(quán)力，以放權(quán)實現(xiàn)簡政，以減權(quán)促進增效，以簡權(quán)促成繁榮。第二，改革和調(diào)整行政管理體系內(nèi)在權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力關(guān)系，以優(yōu)權(quán)催化優(yōu)能，以督權(quán)推進履職，以限權(quán)達成歸位。其集中體現(xiàn)為“完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運行機制。嚴格績效管理，突出責任落實，確保權(quán)責一致。”［16］同時，在政府層級之間合理劃分和配置權(quán)力，“加強中央政府宏觀調(diào)控職責和能力，加強地方政府公共服務、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等職責”，“建立事權(quán)和支出責任相適應的制度。”［17］第三，政府治理現(xiàn)代化取向要求政府與企業(yè)、政府與社會的結(jié)構(gòu)性共治，這一取向在政府職能轉(zhuǎn)變的實施抓手層面上，特定地體現(xiàn)為把政府原有的特定職權(quán)轉(zhuǎn)化或者說還原為公民有序參與治理的權(quán)利，并且實現(xiàn)政府治理權(quán)力與公民參與權(quán)利兩者的有機有效結(jié)合，由此，政府職能轉(zhuǎn)變在國家治理和政府治理現(xiàn)代化層面上獲得權(quán)力與權(quán)利結(jié)構(gòu)性構(gòu)建和結(jié)合的協(xié)同共治意義。

　　新時期以來，尤其是十八屆三中全會以來，轉(zhuǎn)變政府職能的改革實踐及其巨大成就，無疑大大深化了有關(guān)轉(zhuǎn)變政府職能本質(zhì)性切入點和抓手的理論認知。首先，政府職能是由政府職權(quán)(實際上是職權(quán)職責的統(tǒng)一)與政府職事結(jié)合構(gòu)成的，在這其中，職權(quán)是政府職能的本質(zhì)根基，職事是政府職能的現(xiàn)實表現(xiàn)，政府職能則是政府職權(quán)踐行政府職事的函數(shù)。其次，在政府職權(quán)初始設(shè)置和改革目標理性設(shè)定的規(guī)范意義上，政府職事具有基礎(chǔ)依據(jù)性意義。為此，政府職權(quán)及其載體的初始設(shè)置和改革目標的規(guī)范確定，理當奉行因職事設(shè)置職權(quán)，依職事配置職權(quán)的原則。再次，在政府職能運行和改革的過程和工具理性意義上，政府職權(quán)則具有本質(zhì)性和有效性意義，很顯然，政府運行的是政府職權(quán)，職事是政府職權(quán)的運行任務，而政府職能則是政府職權(quán)承擔和實現(xiàn)職事的函數(shù)。同理，政府職能轉(zhuǎn)變和改革，本質(zhì)上是政府職權(quán)的調(diào)整和改革，“政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵在于對行政權(quán)力格局的深層次的調(diào)整與制度設(shè)計，這是一個具有全局性、超前性、引領(lǐng)性、深刻性的制度創(chuàng)新問題。”［18］政府職能轉(zhuǎn)變的有效性和現(xiàn)實性邏輯在于，政府職事依隨職權(quán)變化而變化，而政府職能的轉(zhuǎn)變則是政府職權(quán)與職事變化互動的函數(shù)。“制定明晰的權(quán)力清單和相應的權(quán)力運行規(guī)則，在此基礎(chǔ)上，按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置和職能配置。”［19］

　　由此可見，新時期以來政府職能轉(zhuǎn)變的改革實踐蘊含的理論內(nèi)涵在于，改革“涉及利益關(guān)系和權(quán)力格局調(diào)整”［20］，而轉(zhuǎn)變政府職能的抓手在于政治職權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，因此，在實際操作中，促進政府職能轉(zhuǎn)變，貫徹職事隨職權(quán)轉(zhuǎn)變、職事依職權(quán)配置的原則，把優(yōu)化調(diào)整國家治權(quán)和政府職權(quán)職責結(jié)構(gòu)作為政府職能轉(zhuǎn)變的切入點和核心抓手，進而從政府職能構(gòu)成和運行的本質(zhì)和根基層面上，以國家治權(quán)體系和政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，推進政府職事的調(diào)整，進而促進政府職能的轉(zhuǎn)變，構(gòu)成了推進和加快政府職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實途徑。

　　需要特別強調(diào)指出的是，基于我國政府管理和決策體制的特點，各級黨政主要領(lǐng)導干部職權(quán)配置和轉(zhuǎn)變，對于政府職能轉(zhuǎn)變具有引領(lǐng)功能和重大影響，因此，規(guī)范各級黨政主要領(lǐng)導干部職責權(quán)限，科學配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機構(gòu)權(quán)力和職能，明確職責定位和工作任務，依法監(jiān)督主要領(lǐng)導干部的履職行為，應該是抓手中的抓手。