通向行政現代化的普魯士模式

　　德國歷史學家萊因哈特·柯塞勒克曾提出“鞍型期”理論,在“鞍型期”,即1750—1850年間,歐洲政治和社會經歷了巨大變遷。它的共同特點是,政治上從絕對君主制向民主政治過渡,社會領域從傳統等級社會向尊重平等和個人自由的公民社會轉型。在這個轉型期建立了歐洲的現代國家體系。它是作為經濟和社會轉型的主角和承擔者出現的。

　　正是在“鞍型期”,普魯士從歐洲三流國家躋身一流國家。它的成功轉型應當歸結于國家構建的有效性以及政府卓越的行政治理能力。在歐洲,近代普魯士具有“強國家”的政治形象。

　　普魯士行政體系構建及其本質

　　國家構建的過程即現代行政體系或韋伯意義上的官僚體系構建及逐步完善的過程。在1750—1850年間,普魯士行政制度經歷了三次重要變革:一是1750年左右,普魯士的絕對君主依據啟蒙的理性原則,廢除地方封建等級制度,建立了從中央到地方中央集權制的現代行政制體系,奠定了普魯士“警察國家”的政權基礎。二是18世紀末19世紀初,在拿破侖戰爭導致國家危亡的緊急狀態下,由普魯士自由派官僚推動了一場政治改革,對君主絕對主義體制下的行政制度進行重組,以“行政自由”代替“憲政自由”,形成了普魯士現代行政的獨特觀念,并對后世的制度建設產生了深刻影響。三是1850年左右,在歐洲范圍內憲政民主運動的推動下,在“普魯士式”君主立憲制的框架內,確立了對君主而非對議會負責的政府權力運作模式。

　　盡管普魯士行政制度變革并未脫離歐洲發展的基本模式,但其發生的程度和方式與其他歐洲國家相比卻是有差異的。首先,不同于它的鄰國——法國,“改革”而非“革命”成為普魯士變革的主要方式。在這里,緩慢的、自上而下的改革被稱為是具有“積極意義的革命”。在《里加備忘錄》中,改革派政治家哈登堡甚至說,普魯士改革依靠的是“政府的智慧”。其次,在普魯士的現代國家體制中,傳統的支柱——君主制作為權力的核心從未受到根本性觸動。在普魯士不像歐洲其他國家,“君權神授”并不是根深蒂固的觀念,君主不是與“神權”而是與世俗的國家權力緊緊聯系在一起的。因此,在啟蒙思想影響下,君主制可以隨著國家觀念的改變與現代國家制度融為一體。比如,在絕對君主制時期,弗里德里希大帝(1740—1786年在位)自稱為“國家第一公仆”。而在歐洲憲政革命的年代,威廉四世(1840—1861年在位)則稱自己是“憲法君主”。而且,在一個世紀中,像英國那樣現代意義上的議會民主制始終沒有在普魯士建立起來,因而其行政制度現代化并不涉及權力分割的核心問題,它所建立的是一個融合了君主制與現代民主因素的混合體。