通向行政現(xiàn)代化的普魯士模式

　　德國歷史學(xué)家萊因哈特·柯塞勒克曾提出“鞍型期”理論,在“鞍型期”,即1750—1850年間,歐洲政治和社會經(jīng)歷了巨大變遷。它的共同特點是,政治上從絕對君主制向民主政治過渡,社會領(lǐng)域從傳統(tǒng)等級社會向尊重平等和個人自由的公民社會轉(zhuǎn)型。在這個轉(zhuǎn)型期建立了歐洲的現(xiàn)代國家體系。它是作為經(jīng)濟和社會轉(zhuǎn)型的主角和承擔(dān)者出現(xiàn)的。

　　正是在“鞍型期”,普魯士從歐洲三流國家躋身一流國家。它的成功轉(zhuǎn)型應(yīng)當(dāng)歸結(jié)于國家構(gòu)建的有效性以及政府卓越的行政治理能力。在歐洲,近代普魯士具有“強國家”的政治形象。

　　普魯士行政體系構(gòu)建及其本質(zhì)

　　國家構(gòu)建的過程即現(xiàn)代行政體系或韋伯意義上的官僚體系構(gòu)建及逐步完善的過程。在1750—1850年間,普魯士行政制度經(jīng)歷了三次重要變革:一是1750年左右,普魯士的絕對君主依據(jù)啟蒙的理性原則,廢除地方封建等級制度,建立了從中央到地方中央集權(quán)制的現(xiàn)代行政制體系,奠定了普魯士“警察國家”的政權(quán)基礎(chǔ)。二是18世紀(jì)末19世紀(jì)初,在拿破侖戰(zhàn)爭導(dǎo)致國家危亡的緊急狀態(tài)下,由普魯士自由派官僚推動了一場政治改革,對君主絕對主義體制下的行政制度進行重組,以“行政自由”代替“憲政自由”,形成了普魯士現(xiàn)代行政的獨特觀念,并對后世的制度建設(shè)產(chǎn)生了深刻影響。三是1850年左右,在歐洲范圍內(nèi)憲政民主運動的推動下,在“普魯士式”君主立憲制的框架內(nèi),確立了對君主而非對議會負(fù)責(zé)的政府權(quán)力運作模式。

　　盡管普魯士行政制度變革并未脫離歐洲發(fā)展的基本模式,但其發(fā)生的程度和方式與其他歐洲國家相比卻是有差異的。首先,不同于它的鄰國——法國,“改革”而非“革命”成為普魯士變革的主要方式。在這里,緩慢的、自上而下的改革被稱為是具有“積極意義的革命”。在《里加備忘錄》中,改革派政治家哈登堡甚至說,普魯士改革依靠的是“政府的智慧”。其次,在普魯士的現(xiàn)代國家體制中,傳統(tǒng)的支柱——君主制作為權(quán)力的核心從未受到根本性觸動。在普魯士不像歐洲其他國家,“君權(quán)神授”并不是根深蒂固的觀念,君主不是與“神權(quán)”而是與世俗的國家權(quán)力緊緊聯(lián)系在一起的。因此,在啟蒙思想影響下,君主制可以隨著國家觀念的改變與現(xiàn)代國家制度融為一體。比如,在絕對君主制時期,弗里德里希大帝(1740—1786年在位)自稱為“國家第一公仆”。而在歐洲憲政革命的年代,威廉四世(1840—1861年在位)則稱自己是“憲法君主”。而且,在一個世紀(jì)中,像英國那樣現(xiàn)代意義上的議會民主制始終沒有在普魯士建立起來,因而其行政制度現(xiàn)代化并不涉及權(quán)力分割的核心問題,它所建立的是一個融合了君主制與現(xiàn)代民主因素的混合體。