通向行政現代化的普魯士模式【2】

　　普魯士行政體系中的現代化因素

　　普魯士行政制度在18、19世紀普魯士國家的發展中發揮了有效作用,它在經濟建設、社會治理、福利制度建設以及文化發展等方面取得了有目共睹的成績。這應該是行政制度相對完善、法治建設齊頭并進、地方自治逐步推行以及官僚隊伍管理制度化等諸多因素有效結合的結果。

　　第一,行政制度的構建依循合理化和專業化的原則。在一個世紀中,從早期絕對君主制時代的總執行局制度,到19世紀初斯泰因—哈登堡改革時期的國務院體制,再到19世紀中期憲政體制下的內閣制度,普魯士國家的改革既關注職能部門的有效分工,明確并嚴格執行部門的責任和義務,也注重官僚體系中官員、尤其是高級官員專業資質和能力的培養。官員的選拔和任用實施嚴格的考試和培訓制度,知識水平和實踐能力成為重要標準。在制度設計中,普魯士還推行過一些頗有特色的機制,如在中央政府和地方政府中實行“合議制”,在中央成立類似“官員議會”的“國家參事院”,等等。這些機制在某種程度上為君主制下政府決策過程增加了透明性、公開性和民主性,盡管它同時也帶來了決策過程可能延宕的弊端。而對官員專業知識的要求則會“與時俱進”,充分反映時代的需要。18世紀,為有效推行重商主義政策,注重財政學、警察學,而到了19世紀,則因經濟自由主義的發展和法治國家建設的需要,特別強調經濟學和法學知識的教育和培訓。

　　第二,法治國家的發展。這個進程始于普魯士絕對君主制末期,當時的主要任務是通過建立國家行政的司法管轄權,將司法權與傳統等級社會相剝離。同時,通過建立一支專業的司法隊伍,實現司法體系國家化和規范化。1794年,《普魯士國家通用法典》的頒布標志著理性基礎上司法制度的建立,一個保障公民權、保護個人和社會發展空間的法治國家初步建成。進入19世紀,法治建設的目標轉向行政權從司法領域全面撤退。改革者秉承行政合理化原則,反對司法控制立法,認為司法應限于審判,而放棄對立法的壟斷;交出的立法權則應由行政權來掌握,因為立法是行政權的最高表現。改革的結果是,司法部門立法權被剝奪,交由行政機構,而行政機構放棄包括民事、刑事在內的司法審判權。司法獨立、行政受司法監督的制度得到進一步發展。不過,在普魯士,行政干預司法的現象屢有發生,行政與司法分離的過程并未一蹴而就。1825—1828年普魯士司法和行政部門間關于職權范圍的爭論以及19世紀50—60年代“行政司法權”的發展就是典型案例。