通向行政現代化的普魯士模式【3】

　　第三,注重地方自治。19世紀,隨著傳統經濟和社會關系的解體,新的社會階層產生。為了鼓勵和激發社會力量參與政治事務,普魯士開展自治實踐。在強調國家行政統治主導地位的同時,建立各省、縣和市鎮等級代表制度,吸納社會精英分子參政議政。這樣的制度設計既是為了在一定程度上制約國家權力的膨脹,克服官僚制度帶來的負面效果,提高政府行政效率,也是為了公民社會的成長,為社會提供更大的發展空間。不過,與英國不同,普魯士的地方自治不是建立在議會政治基礎上的,地方代表制度只是作為國家行政權力的有益組成部分而被納入行政體系。而且,由于傳統社會等級制度的堅韌性及法律體系的特殊性,普魯士的自治實踐特別關注新舊治理原則之間的妥協與協調,以求實現傳統自治模式向現代治理模式的平穩過渡。只是在這個過程中它所遇到的阻力是很大的,直到1872年《縣自治條例》頒布,地方自治才得以廣泛推行。

　　第四,官僚集團管理方式的現代化。韋伯說,在現代國家,對日常生活的有效統治既不靠議會的演說,也不靠君主發號施令,而是通過日常的行政管理,因此不可避免地要操之于官僚集團手中。如此一來,官僚集團的管理就顯得至關重要了。在普魯士,官員的任用、晉升、工資、養老金、崗位培訓、考評制度、職責范圍等都是按層級制設計的,在一個世紀中不斷調整和完善,在歐洲國家的官僚專業化管理中具有典范性。而官員的行為規范則受到行政法規的制約,對紀律、廉潔有嚴格要求。在君主體制下,忠誠、服從被視為職業道德的重要組成部分,對于政治官員和職業政治家則更屬“特殊責任”,它的養成既依賴于榮譽感和倫理道德的培養,也依靠特別的官員懲戒手段。

　　應當指出,到19世紀下半葉,普魯士行政制度的現代化已遭遇到發展的瓶頸。畢竟君主制下,行政現代化發展的空間有限。隨著專業化官僚體制的壯大和成熟,君主的專制權力與行政的常規權力越來越難以共存。作為現代普魯士國家體系中的兩大權力支柱,君權與行政權的法律關系始終是模糊的,加之19世紀50年代后發展起來的議會制度,三者的權力關系并未在1848年12月6日《普魯士欽定憲法》及1850年《憲法修正案》中得到明確界定,導致50年代內閣的不穩定和頻繁更迭,60年代則發生了嚴重的“憲法沖突”。這些都嚴重影響了政府的行政效率,而此后“鐵血宰相”俾斯麥長達二十八年的“個人統治”又在一定程度上桎梏了民族的政治才能。

　　　　(作者為國家社科基金項目“普魯士行政制度的現代化研究”負責人、北京大學教授)