通向行政現(xiàn)代化的普魯士模式【3】

　　第三,注重地方自治。19世紀,隨著傳統(tǒng)經(jīng)濟和社會關(guān)系的解體,新的社會階層產(chǎn)生。為了鼓勵和激發(fā)社會力量參與政治事務(wù),普魯士開展自治實踐。在強調(diào)國家行政統(tǒng)治主導(dǎo)地位的同時,建立各省、縣和市鎮(zhèn)等級代表制度,吸納社會精英分子參政議政。這樣的制度設(shè)計既是為了在一定程度上制約國家權(quán)力的膨脹,克服官僚制度帶來的負面效果,提高政府行政效率,也是為了公民社會的成長,為社會提供更大的發(fā)展空間。不過,與英國不同,普魯士的地方自治不是建立在議會政治基礎(chǔ)上的,地方代表制度只是作為國家行政權(quán)力的有益組成部分而被納入行政體系。而且,由于傳統(tǒng)社會等級制度的堅韌性及法律體系的特殊性,普魯士的自治實踐特別關(guān)注新舊治理原則之間的妥協(xié)與協(xié)調(diào),以求實現(xiàn)傳統(tǒng)自治模式向現(xiàn)代治理模式的平穩(wěn)過渡。只是在這個過程中它所遇到的阻力是很大的,直到1872年《縣自治條例》頒布,地方自治才得以廣泛推行。

　　第四,官僚集團管理方式的現(xiàn)代化。韋伯說,在現(xiàn)代國家,對日常生活的有效統(tǒng)治既不靠議會的演說,也不靠君主發(fā)號施令,而是通過日常的行政管理,因此不可避免地要操之于官僚集團手中。如此一來,官僚集團的管理就顯得至關(guān)重要了。在普魯士,官員的任用、晉升、工資、養(yǎng)老金、崗位培訓(xùn)、考評制度、職責范圍等都是按層級制設(shè)計的,在一個世紀中不斷調(diào)整和完善,在歐洲國家的官僚專業(yè)化管理中具有典范性。而官員的行為規(guī)范則受到行政法規(guī)的制約,對紀律、廉潔有嚴格要求。在君主體制下,忠誠、服從被視為職業(yè)道德的重要組成部分,對于政治官員和職業(yè)政治家則更屬“特殊責任”,它的養(yǎng)成既依賴于榮譽感和倫理道德的培養(yǎng),也依靠特別的官員懲戒手段。

　　應(yīng)當指出,到19世紀下半葉,普魯士行政制度的現(xiàn)代化已遭遇到發(fā)展的瓶頸。畢竟君主制下,行政現(xiàn)代化發(fā)展的空間有限。隨著專業(yè)化官僚體制的壯大和成熟,君主的專制權(quán)力與行政的常規(guī)權(quán)力越來越難以共存。作為現(xiàn)代普魯士國家體系中的兩大權(quán)力支柱,君權(quán)與行政權(quán)的法律關(guān)系始終是模糊的,加之19世紀50年代后發(fā)展起來的議會制度,三者的權(quán)力關(guān)系并未在1848年12月6日《普魯士欽定憲法》及1850年《憲法修正案》中得到明確界定,導(dǎo)致50年代內(nèi)閣的不穩(wěn)定和頻繁更迭,60年代則發(fā)生了嚴重的“憲法沖突”。這些都嚴重影響了政府的行政效率,而此后“鐵血宰相”俾斯麥長達二十八年的“個人統(tǒng)治”又在一定程度上桎梏了民族的政治才能。

　　　　(作者為國家社科基金項目“普魯士行政制度的現(xiàn)代化研究”負責人、北京大學(xué)教授)