京津冀協同發展的全局戰略意義【2】

　　首都的“虹吸效應”包括產業的“虹吸效應”和人口領域的“虹吸效應”。產業“虹吸效應”或稱產業發展領域的“虹吸效應”，它是指受首都地位影響，其科技資源、人才資源、公共服務資源、信息資源、金融資源對企業投資具有極大吸引力，從而使區域產業向北京集聚的產業極化效應。北京市第三次全國經濟普查數據顯示，2013年末，北京市共有從事第二產業和第三產業的法人單位63.1萬個，比2008年末增加25.3萬個，增長67.0%。2013年末，北京市第二產業和第三產業的法人單位資產總量為122.1萬億元，比2008年末增加57.4萬億元，增長88.8%。值得注意的是，在第二產業和第三產業的法人單位資產總量中，金融業資產總額最大，達到87.3萬億元，占71.5%，其次是租賃和商務服務業、房地產業、批發和零售業，占比分別為9.7%、3.9%、3.3%。上述數據表明，受首都地位影響，產業發展資金迅速向北京集中，同時也帶動了北京非核心產業的快速發展。更值得關注的是，在產業發展“虹吸效應”的推動下，北京市人口領域的“虹吸效應”也日趨嚴重。第六次全國人口普查數據顯示，2010年北京外來人口為704.5萬人，其中河北省來京人口最多，為155.9萬人，占常住外來人口的22.1%。此外，2014年北京市人口抽樣調查數據顯示，2014年北京市常住外來人口為818.7萬人，比2010年增長16.21%。由于北京的首都優勢，再加上產業發展的“虹吸效應”所帶來的較高的就業承載能力，使得北京人口“虹吸效應”呈現增強的態勢。

　　產業“虹吸效應”引起的產業過度集聚，尤其是非核心產業過度集聚，不僅導致北京市低端產業人口占比過大，加重了人口擁擠程度，同時也進一步加劇了交通、環境壓力，使北京市“大城市病”問題更加突出。《京津冀協同發展規劃綱要》提出，京津冀協同發展戰略的核心是有序疏解北京非首都功能，其中的重點是通過京津冀協同發展消除北京的產業與人口的“虹吸效應”，這有助于從根本上解決北京所面臨的“大城市病”問題。

　　京津冀協同發展有助于消除北京城市空間結構不合理導致的“大城市病”。特大城市集聚經濟效應在形成城市中心的同時，也將隨著集聚經濟擴散效應的增強而在城市中心外圍形成多個產業集聚中心，從而推動人口向外圍擴散，特大城市也因此從單中心城市轉變為多中心城市。由此可見，特大城市空間結構一般具有顯著的多中心結構特征，以此來分散人口和就業，降低人口擁擠度和交通擁堵水平。

　　在就業空間結構方面，目前北京除了城市中心區外，在其周邊共有5個就業次中心，說明北京具有多中心城市特征。然而，從就業次中心的區位來看，4個就業次中心分布在三環路和四環路沿線，位于遠郊區的就業次中心只有1個。①這意味著就業次中心與城市中心距離較近，就業人口仍然集中在二環到四環之間，其在緩解人口擁擠和交通擁堵方面沒有產生積極作用。

　　此外，公共資源空間配置不均衡的問題也極為突出。在教育資源配置方面，北京市教委數據顯示，2013年北京市高校在校學生和教職工數為102萬人，分功能區看，中心城區為85.3萬人，占全市總量的83.6%；分隸屬關系看，央屬高校為63.5萬人，占62.2%。央屬高校主要集中在中心城區，為58.4萬人，占中心城區高校人數的68.5%，占央屬高校人數的92%。

　　在醫療資源配置方面，北京市衛計委數據顯示，2013年全市醫院共有647個，從業人員21.5萬人。其中，中心城區醫院數為438家，占全市總量的67.7%，醫院從業人員為17.1萬人，占全市的79.5%。駐京部隊的15家三級甲等醫院全部位于中心城區，涉及從業人員3.6萬人。值得注意的是，北京市有近一半的三級醫院分布在三環以內，這些醫院的就診人數占北京市比重超過7成。北京市就業空間結構及公共資源配置空間結構的不均衡問題，導致中心城區人口過度擁擠、交通流量過大等問題，給城市環境帶來了極大的負面影響。

　　《京津冀協同發展綱要》提出，京津冀協同發展的核心任務是疏解首都非核心功能，北京的首都功能主要是政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心，這意味著那些高污染、資源密集型、勞動密集型、低附加值的制造業和服務業將被疏解到北京周邊或其他地區。

　　同時，《京津冀協同發展綱要》指出，要調整經濟結構和空間結構，實現公共服務均等化。在該綱要的指導下，北京市通州副中心的建設已經全面啟動，這將極大優化北京空間結構。為推動京津冀公共服務均等化，京津冀三地正在探索將北京優質教育資源、醫療資源向津冀均衡配置的機制。上述推動北京就業空間結構、公共資源配置空間結構優化政策的落實，將極大地緩解北京市人口、交通和環境壓力，對解決北京的“大城市病”問題將起到決定性作用。

　　京津冀協同發展機制創新有助于解決產生“大城市病”的體制機制問題。“大城市病”問題解決的關鍵是要建立疏堵結合的體制機制，包括政府激勵機制和市場推動機制兩個方面。政府激勵機制是指地方政府要有動力實施解決“大城市病”的疏堵結合的政策，如產業疏解政策、公共資源的共享政策等。市場推動機制是指在人口流動、交通擁堵和環境治理方面發揮市場調節機制的作用，通過價格引導資源的合理配置。

　　北京的“大城市病”問題持續發展的根本原因是尚未建立完善的疏堵結合的體制機制。在政府激勵機制方面，由于中央對地方政府及官員的政績考核仍然偏重于地方經濟發展水平，即GDP增長率，這使得地方政府及官員將主要精力集中在如何提升本地區經濟發展規模上，其結果是北京城市中心區集聚了大量的非核心產業。此外，雖然北京擁有大量的高質量公共資源，但相對于來自全國的就業、教育、醫療等的需求，北京市政府的公共服務供給能力尚有不足。在缺少政府激勵機制下，北京市公共服務供給只能在本地區小規模擴展，無法通過公共服務機構的擴散來疏解北京市中心城區過度集中的公共服務需求。在市場推動機制方面，北京市在解決人口擁擠、交通擁堵、環境污染等問題時，尚未將價格機制引入治理體系中。如，在人口擁擠度較高的中心城區，為降低人口擁擠水平，可按照家庭及企業對人口密度值的貢獻度繳納人口擁擠費。同時，該方法也可用于解決交通擁堵問題、環境污染問題。正是由于缺少市場推動機制，現有的經濟政策難以阻止各類生產要素進入中心城區，同時市場主體沒有動力來推動各類生產要素向其他地區疏解。

　　京津冀協同發展必然要求市場一體化、構建區域產業鏈、協調環境治理與經濟發展的關系、實現公共服務均等化。實現上述協同發展目標，需要區域之間的協調與互補，突破行政區劃的限制，打破條塊分割、各省市各自為政的格局，建立有效的政府激勵機制和市場推動機制。上述機制實施的一個核心目標是疏解首都非核心功能，這相當于在北京城市發展領域構建了疏堵結合的機制，有助于各類經濟要素在北京地區實現有效配置，在解決北京“大城市病”問題方面將發揮極為重要的作用。