監(jiān)察制度是中國古代政治實踐的重要組成部分,中央對地方的監(jiān)察可以有效制衡和規(guī)范地方行政權力,鞏固中央集權。中央監(jiān)察地方主要通過兩種方式,即常規(guī)巡察與臨時派員。然而,中央派出監(jiān)察官的“地方官化”或監(jiān)察官員與地方行政體系的齟齬互斥時有發(fā)生,最終制約了監(jiān)察制度作用的充分發(fā)揮。有清一代,監(jiān)察直省體制幾經調整。明代巡按舊制在清代順治朝數度引發(fā)存廢之爭,至順治末年廢止。此后,清廷采取奏折言事和因事特派重臣巡察并用的監(jiān)察模式,一定程度上彌補了巡按廢置所造成的監(jiān)察空白,為雍正朝巡察官的設立提供了新方向。清初監(jiān)察方式轉變的實質,反映出清廷在重建地方政治秩序后為平衡行政與監(jiān)察所作的努力。

　　廷臣就巡按存廢展開辯論

　　清初沿襲明代監(jiān)察體制,遣都察院監(jiān)察御史巡按地方,秩雖止七品,但因職權頗重,地方大員皆在其糾劾范圍之內。顧炎武盛贊此類制度設計之精妙,“秩卑而命之尊,官小而權之重,此小大相制,內外相維之意”。順治元年(1644),清軍入關。當年五月初授順天巡按,至順治十八年五月正式罷廢,其間數度停復、斷續(xù)派遣,巡按制度實際僅存在約13年。

　　隨著清軍南下與南明敗退,朝廷漸次向各省派出巡按,某些地方巡按的派駐甚至早于督撫。順治元年至順治七年,清廷陸續(xù)派出二十六差。但此階段派出方案不斷變動,如江南地區(qū)先后設江南、江北、應天、上江、下江五差,設于順治六年的真順、河東二差僅存在一年。順治七年四月,清廷以兵餉短缺為由議裁巡按,并以臨時遣員的監(jiān)察方式代之,“以后巡行察舉,不拘年分,候旨特遣”。然而,異議很快出現。順治八年二月,工科左給事中姚文然題稱:巡按“察吏安民,其任綦重”,此前僅因不得其人而裁撤巡按制度,因此奏請朝廷“澄清都察院諸臣”。順治皇帝循此甄別都察院官員,詔令定立巡方條規(guī),并于次月恢復派遣巡按,每省一員,至八月間共設十七差。但此次復遣僅施行兩年,順治十年五月,便因鄭親王濟爾哈朗等人的反對而再遭罷廢。

　　經此兩度波折,廷臣于巡按存廢頗多辯論,滿漢官兩方各執(zhí)一詞,日顯膠著,爭論主要圍繞兩個焦點展開。一是巡按御史的揀選范圍。入關之初,清廷多以明朝舊臣任巡按,如順治元年所派之柳寅東、黃徽胤、衛(wèi)周胤等。順治三年開科取士后,巡按人選進一步向漢人傾斜。這自然招致被排斥在巡按人選之外的滿官群體的不滿。順治十一年四月,吏科給事中林起龍“乞速選新舊廉能大臣,巡行各境”。鄭親王濟爾哈朗等于次月議復時,趁機提出“每省遣滿漢官各一員”,但未得順治帝允準。二是派遣巡按御史的必要性始終受到滿官群體的質疑,這與漢官群體的態(tài)度對比鮮明。以第三次復遣為例,順治十二年四月,左都御史龔鼎孳等人極力促成復遣,僅五年后便經議政王大臣、九卿會議廢止。表面來看,滿漢雙方似在停派巡按的問題上達成一致,事實上另有隱情。陜西道試監(jiān)察御史陸光旭順治十七年事后揭露,廢止巡按的題稿意向實由安親王岳樂主導,漢官僅畫題而已。值得注意的是,滿洲官員關于派遣巡按收效甚微且“靡費徒多”的議論,并未影響皇帝對此制度的信心。順治帝接閱陸氏上疏四天后,未等諸臣議復,便先行表態(tài):巡按“職掌察吏安民,厘奸剔弊,關系甚巨”,雖有個別不肖者,“其余豈盡無益?概行停止,是否妥確”。其后,又令議政王等重議。當年十一月,通過復派之議,但因皇帝翌年猝逝而不了了之。

　　雍正朝重塑巡察模式

　　巡按制度的罷廢意味著清代監(jiān)察直省體制中制度因素的削弱,亦是對例派與特派兩種監(jiān)察模式的重新取舍,這種傾向在歷次廢置巡按后的彌補方案中已有體現。順治十八年五月,左都御史阿思哈建言“選重臣巡察”,這正是順治七年“不拘年分,候旨特遣”方案的延續(xù)。康熙二十一年(1682),康熙帝以刑部尚書魏象樞、吏部侍郎科爾坤巡察直隸,仍是這種模式的實踐。此外,奏折最初僅是皇帝與心腹官員之間交換信息的秘密渠道,而非行政公文。康熙中葉以降,康熙帝廣泛利用這一渠道了解地方事務、察查官員言行,使得奏折成為在一定程度上填補監(jiān)察空白的另一種方案。

　　然而,重臣巡察及奏折并不能從根本上制約巡按制度停廢后督撫權勢日益坐大的局面。雍正皇帝即位之初面臨的主要問題之一,便是如何有效平衡地方權力,但他對于恢復巡按制度心存遲疑。雍正元年(1723)正月,他曾擬向各直省派遣巡按一員,但因慮及順治朝撫按之爭而作罷。廷臣于分權之法亦多討論,或如內閣學士査嗣庭提倡奏折言事之例,或如翰林院檢討李蘭、左副都御史江球等參照巡按制度設計新的巡察模式。雍正帝對此二途皆予采納,一方面將具折權從督撫放寬至各省布政司,拓寬信息渠道;另一方面則是自雍正三年起,陸續(xù)向地方選派巡察御史。

　　雍正帝以“巡察”取代“巡按”舊名,并將“專司稽察盜賊并巡查驛站煙墩”等事項定為主要職掌,看似與巡按御史“察吏安民,厘奸剔弊”的職責存在明顯區(qū)別,但兩者之間存在緊密的內在關聯。巡察御史的出現正是世宗融合順治朝巡按舊制及康熙朝重臣巡察兩種政治遺產的結果。就派遣方案而言,巡察御史揀選范圍及流程相對固定,與巡按御史頗為相似。盡管前者在科道官的基礎上又增入小京堂、郎中,但仍屬品秩較低的京官,以小制大的監(jiān)察理念并未改變。派往特定地域與因事委任,也是重臣巡察思路的延續(xù)。例如,雍正三年,因直隸旗民雜處且治理不便、山西地方民變遲遲未能善后,而將巡察范圍擴展至兩地。特別是在事務繁巨的直隸,雍正四年十月,朝廷將巡察一差細分為順天永平宣化、保定正定河間、順德廣平大名三路,每路各遣兩員。