東北師范大學(xué)丁四保教授主持的國家社會科學(xué)基金重大項目“主體功能區(qū)劃與區(qū)域生態(tài)補償問題研究”近日已完成。
　　一、該項目研究的目的和意義
　　揭示國家“主體功能區(qū)劃”實施過程中將會遇到的體制機制矛盾。研究“區(qū)域生態(tài)補償”的體制機制建設(shè)方案，用以克服主體功能區(qū)劃實施過程中將遇到的體制機制矛盾。通過“區(qū)域生態(tài)補償”體制機制建設(shè)方案的研究，為我國促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展奠定理論基礎(chǔ)、提供政策體系（方案）。
　　二、研究成果簡介
　　1、研究成果的主要內(nèi)容和主要觀點
　　“最終成果”的形式為專著，即《主體功能區(qū)劃與區(qū)域生態(tài)補償問題研究》。其中，第一章和第五章是全書的重點。各章主要內(nèi)容如下。
　　--第一章（國家的主體功能區(qū)劃）的主要內(nèi)容和觀點
　　闡述了主體功能區(qū)劃的出臺過程。分析了國務(wù)院原則通過的文件中關(guān)于三個“戰(zhàn)略格局”新提法及其概念模糊的問題。闡述了主體功能區(qū)劃出臺的歷史背景：第一是計劃經(jīng)濟制度的歷史傳承；第二是中國資源環(huán)境問題的嚴重性；第三問題的嚴重性源于中國的發(fā)展唯有選擇工業(yè)化道路，并且唯有接受工業(yè)化國家資源環(huán)境問題的國際轉(zhuǎn)移。闡述了主體功能區(qū)劃的意義。指出，功能區(qū)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃、城鎮(zhèn)（體系）規(guī)劃之間存在地位不清問題，也存在法律效力差異問題。介紹了區(qū)劃編制過程、技術(shù)要求、區(qū)域政策的基本內(nèi)容。論述了主體功能區(qū)劃的“限制開發(fā)”色彩。主要觀點，一是資源環(huán)境問題、國家糧食安全和生態(tài)安全戰(zhàn)略和國家最嚴格保護耕地的戰(zhàn)略利益要求限制開發(fā)；二是規(guī)劃中貫徹的“區(qū)域分工”思想必然要求有些地區(qū)限制開發(fā)；三是“政府政績指向”要求限制開發(fā)。闡述了“限制開發(fā)”遇到的“糾結(jié)”。主要觀點是，一，“發(fā)展是硬道理”，但是生態(tài)系統(tǒng)是消極和保守的，兩者之間存在難以逾越的鴻溝；二，與工業(yè)化城市化道路相比照，目前還沒有哪個地區(qū)可以在“限制開發(fā)”中實現(xiàn)發(fā)展；三，“限制開發(fā)區(qū)域”與經(jīng)濟落后地區(qū)、農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)相聯(lián)系，從而使矛盾更加復(fù)雜。分析了主體功能區(qū)劃的“政策效力”問題。一是“分灶吃飯”是執(zhí)行區(qū)域政策的制度基礎(chǔ)，但在區(qū)域之間存在“政策能力”的巨大差距，而“能力低下”必將使區(qū)劃的價值目標(biāo)大打折扣；二是區(qū)域“協(xié)調(diào)發(fā)展”的政策遠沒有“重點發(fā)展”政策的效力充分，從中央到地方，“協(xié)調(diào)發(fā)展”的政策效力相當(dāng)蒼白；三是如果沒有中央政府對限制開發(fā)區(qū)域的直接經(jīng)濟援助，如果中央政府回避補償責(zé)任而把責(zé)任“分攤”給地方，主體功能區(qū)劃將無法實現(xiàn)。認為，在實施主體功能區(qū)劃過程中建設(shè)“區(qū)域生態(tài)補償”的體制機制，將是中國區(qū)域制度的一個創(chuàng)新。大致提出了體制機制的框架，即，一方面發(fā)揮政府補償?shù)牧α浚�一方面發(fā)揮市場的力量，通過排污權(quán)交易、土地發(fā)展權(quán)交易、生態(tài)資源交易和人口流動等市場方式，促　進區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。
　　--第二章（限制開發(fā)區(qū)域：中國的生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)）的主要內(nèi)容和觀點
　　介紹了劃定限制開發(fā)區(qū)域的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。闡述了生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)、生態(tài)功能重要地區(qū)的一般特征和地區(qū)分布，指出了它們作為農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)、經(jīng)濟落后地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)所面臨的最突出的社會經(jīng)濟發(fā)展問題。系統(tǒng)闡述了其脆弱生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)的功能退化問題。著重討論的問題是“地表”與“地下”兩個系統(tǒng)的矛盾。“主體功能區(qū)劃”對區(qū)域的地表生態(tài)系統(tǒng)做了很嚴格的界定，但是一個嚴重的缺陷是忽略了“地下”礦物資源的賦存。而開發(fā)與保護矛盾最尖銳的地區(qū)就是那些“地表脆弱而地下資源豐富”的地區(qū)。指出，目前還沒有辦法妥善解決這個矛盾。
　　--第三章（生態(tài)補償）的主要內(nèi)容和觀點
　　闡述了生態(tài)補償?shù)囊话愀拍睢⒎绞剑�類型）以及對于人地關(guān)系的制度建設(shè)的涵義。系統(tǒng)闡述了環(huán)境經(jīng)濟學(xué)關(guān)于生態(tài)環(huán)境問題的“外部性”機理。介紹了克服生態(tài)環(huán)境外部性的兩個政策出路（庇古稅思路和交易制度思路）。著重討論的問題是對生態(tài)服務(wù)價值的評估。認為，如果以對“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值”的評估作為生態(tài)補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，則必將陷入“評估陷阱”。一是貨幣化的價值評估既違背了勞動價值論，也違背了需求價值論。二是離開“空間差異性”的價值評估，即認為任何一個地理區(qū)位上的生態(tài)系統(tǒng)都具有同等的生態(tài)服務(wù)功能，違背了區(qū)域差異性規(guī)律。實踐中的大量生態(tài)補償難題都是因為陷入這個陷阱而難以自拔。分別闡述了中國的生態(tài)補償實踐。流域問題是跨區(qū)域的，所以特別受到重視。資源枯竭型城市問題不僅帶有工業(yè)化問題，而且?guī)в形覈�計劃�?jīng)濟的制度問題，所以也特別受到重視。指出，我國生態(tài)退耕（退牧）對農(nóng)（牧）戶的補償是“對破壞者的補償”，是歷史的局限。
　　--第四章（區(qū)域生態(tài)補償）的主要內(nèi)容和觀點
　　闡述了中央政府的區(qū)域生態(tài)補償問題。其中特別強調(diào)的是“中央政府的責(zé)任”。認為，計劃經(jīng)濟體制下的工業(yè)化和農(nóng)業(yè)開發(fā)是國家意志，所產(chǎn)生的資源環(huán)境問題不僅具有全局性，而且只有中央政府承擔(dān)責(zé)任才能體現(xiàn)“誰污染、誰破壞、誰補償”的原則。改革開放以后我國區(qū)域利益突出，流域上下游之間的矛盾已經(jīng)超出了中央政府責(zé)任范圍。但水權(quán)屬于國家，使用權(quán)在地方之間分配，出現(xiàn)了圍繞水質(zhì)、水量和水土等諸多問題。所以對典型的流域之間的生態(tài)補償展開了系統(tǒng)的闡述。對地方上發(fā)生的補償案例有全面的介紹。指出，流域上的區(qū)域生態(tài)補償將成為區(qū)域生態(tài)補償?shù)耐黄瓶冢�但省區(qū)內(nèi)部容易解決，省區(qū)之間矛盾重重。系統(tǒng)分析了實施區(qū)域生態(tài)補償所遇到的體制機制問題，如法律依據(jù)不足、支付制度不健全、補償效率損失等。進一步討論了從生態(tài)評估到區(qū)域生態(tài)評估遇到的科學(xué)問題。提出的主要觀點包括，一，所有的對“區(qū)域生態(tài)環(huán)境承載力”的評估都是消極的；二，被忽略的因素有技術(shù)和制度的進步、區(qū)域開放型和區(qū)域貿(mào)易、地下礦物資源等；三，認為區(qū)域經(jīng)濟有結(jié)構(gòu)高級化無限發(fā)展和規(guī)模收益遞增的趨勢，承載力因此有遞增的趨勢。認為，即使建立區(qū)域之間的談判制度也會遇到諸多科學(xué)問題。一是生態(tài)環(huán)境影響的性質(zhì)無法界定（積極的還是消極的）；二是區(qū)域之間積極的生態(tài)環(huán)境影響與消極的生態(tài)環(huán)境影響相互混淆；三是無法區(qū)分區(qū)域的環(huán)境責(zé)任，如溫室氣體產(chǎn)生的“碳源”和吸收溫室氣體的“碳匯”。
　　--第五章（探討區(qū)域生態(tài)補償?shù)幕�礎(chǔ)理論問題）的主要內(nèi)容和觀點
　　本章旨在建立區(qū)域生態(tài)補償?shù)睦碚摶�礎(chǔ)，是全書研究性成果最為集中的一章。其主要的理論認識如下：區(qū)域生態(tài)補償?shù)膶嵸|(zhì)是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題的起始點在“產(chǎn)權(quán)區(qū)域”；“產(chǎn)權(quán)區(qū)域”的體制意義在于擁有“發(fā)展權(quán)”，制度意義在于作為“私人物品”具有排他性和競爭性，地理意義在于分割地理環(huán)境的整體性；“產(chǎn)權(quán)區(qū)域”的社會經(jīng)濟發(fā)展會使區(qū)域內(nèi)部的社會經(jīng)濟系統(tǒng)和生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)發(fā)生變化，通常情況下社會經(jīng)濟系統(tǒng)的變化總是積極的，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的變化既有積極的、也有消極的；“產(chǎn)權(quán)區(qū)域”處于地理環(huán)境的整體性之中，即處在一個開放系統(tǒng)之中，其自身的任何變化，無論是積極的還是消極的，都會傳導(dǎo)到其他區(qū)域，于是產(chǎn)生區(qū)域的外部作用（影響），這就是一般意義上的“區(qū)域關(guān)聯(lián)”；傳導(dǎo)的載體是地表物質(zhì)的地理運動，地理運動的規(guī)律使區(qū)域的外部作用具有外部性的性質(zhì)，即區(qū)域并不因為給其他區(qū)域帶來消極影響而承擔(dān)責(zé)任，也不因為給其他區(qū)域帶來積極影響而獲得收益，“區(qū)域關(guān)聯(lián)”游離于區(qū)域貿(mào)易（交易）制度之外，于是地理運動條件下區(qū)域之間的關(guān)系具有“區(qū)域外部性”特征；國家按照“區(qū)域分工”的思路實施主體功能區(qū)劃，限制生態(tài)脆弱、生態(tài)功能重要地區(qū)的工業(yè)化和城市化，力求克服其區(qū)域外部性，但同時限制了其發(fā)展權(quán)利，當(dāng)“限制開發(fā)”與經(jīng)濟落后地區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)聯(lián)系在一起的時候，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的矛盾突顯出來；國家試圖通過財政、投資、產(chǎn)業(yè)等方面的政策傾斜給予限制開發(fā)區(qū)域一定補償，即構(gòu)成“區(qū)域生態(tài)補償”問題；但問題在于，一，這只是對生態(tài)治理或建設(shè)的直接成本的補償，而不是對區(qū)域發(fā)展權(quán)利（機會）損失的補償；二，國家只是提出了補償?shù)恼�策框架，實際補償?shù)呢?zé)任（政策的落實）都由省區(qū)自己承擔(dān)，而實際上省區(qū)之間實施補償?shù)哪芰ο嗖顟沂猓蝗绻�通過體制機制的建設(shè)在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與經(jīng)濟落后地區(qū)之間建立起一種市場交易關(guān)系，用政策引導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的資源流向經(jīng)濟落后地區(qū)，就可以破解區(qū)域生態(tài)補償遭遇到的制度性難題，也可以為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展找到一個政策出路；如果我們從“區(qū)域外部性”角度出發(fā)會看到經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)通過地理運動把其發(fā)展的成果擴散到經(jīng)濟落后地區(qū)，并且不要求獲得回報，這是一種市場的力量，是一種比政府力量大得多的資源配置力量，區(qū)域生態(tài)補償必須利用這個力量；于是區(qū)域生態(tài)補償就不僅僅是中央政府或上級政府的補償體制問題，而是通過建立交易制度、搭建交易或談判的平臺引導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的資源流動問題。本章結(jié)合我國區(qū)域制度的歷史傳承、區(qū)域差異形成發(fā)展的必然規(guī)律、區(qū)域競爭的客觀必然性及其體現(xiàn)的發(fā)展效率等，論述了“產(chǎn)權(quán)區(qū)域”的基本問題，揭示了區(qū)域生態(tài)補償所面臨的制度障礙。本章用了很大篇幅討論“地理運動”與區(qū)域外部性之間的關(guān)系。闡述了產(chǎn)權(quán)區(qū)域?qū)Φ乩憝h(huán)境整體性的分割、地理運動作為載體在區(qū)域之間傳導(dǎo)區(qū)域的外部作用，揭示了這種傳導(dǎo)導(dǎo)致區(qū)域外部性的基本原理。本章系統(tǒng)闡述了“發(fā)展的地理擴散”，揭示了其運動機理，論述了對經(jīng)濟落后地區(qū)的積極作用，提出了經(jīng)濟落后地區(qū)實現(xiàn)發(fā)展的“外部推動”模式。在此基礎(chǔ)上，本章闡述了“區(qū)域生態(tài)補償”的體制機制建設(shè)方向，即通過建立健全政府的責(zé)任體制加強政府的力量，通過建立健全交易制度發(fā)揮市場力量的作用。