作者：陳朋，系江蘇省習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員、江蘇省社會科學院科研處處長

【黨史鉤沉】

請示報告制度既是黨的一項重要政治紀律、組織紀律和工作紀律，也是黨的領導制度的重要組成部分。作為馬克思主義政黨，中國共產黨始終重視請示報告制度，并且根據不斷變化的革命、建設和改革形勢，積極探索、建立健全請示報告制度。新民主主義革命時期是請示報告制度的肇始及正式確立階段，對這一時期黨內請示報告制度的形成與發展作出全面深入的梳理及分析、總結其歷史經驗，具有重要意義。

請示報告制度的醞釀摸索

在成立初期，中國共產黨就意識到請示報告工作的重要性。黨的二大通過的《中國共產黨章程》，在第四章對黨員被開除的后續問題做了規定：“地方執行委員會開除黨員后，必須報告其理由于中央及區執行委員會。”（《建黨以來重要文獻選編（1921—1949）》第1冊，中央文獻出版社2011年版，第168頁）這不僅是我們黨第一次從黨章層面就基層黨組織建設提出的紀律要求，而且邁出了黨內請示報告制度建設的第一步。黨的三大重申了這些要求，并從黨員成分、數量、質量以及黨的紀律等方面要求各級執行委員會嚴格報告這些問題。

黨的三大召開以后，國共合作進一步加快。為了更好地了解各區級黨組織的工作進展情況，1923年11月通過的《教育宣傳問題決議案》要求各地在組織政治講演、政治討論等以后，要將以上情況“每月報告中央教育委員會”（《建黨以來重要文獻選編（1921—1949）》第1冊，第355頁）。這對當時各區級組織加強政治建設發揮了積極作用。但是，仍有一些地方黨組織不報告，有的報告則過于簡略。對此，1924年5月通過的《湘區報告》強調，“現接中央通告，以后本區同志往他區及他區同志來本區與本區各地方同志之調動，均應先報告區委決定”（《建黨以來重要文獻選編（1921—1949）》第2冊，第44頁）。同年11月，毛澤東同志簽發了《中央通告第二十一號》，就黨務等工作的報告情況提出了明確要求。例如，“委員會或組長，至少一星期應向中央作報告一次，報告一星期內所做工作”（《建黨以來重要文獻選編（1921—1949）》第2冊，第164~165頁）。

黨的四大以后，為了加強對各級黨組織建設的指導，1925年2月，中央對各組織提交報告的內容、時間等問題作出了規定。1926年2月的《中央通告第七十七號》不僅重申各級黨組織須按時向中央報告工作，而且對報告的內容作了區分，將報告分為政治報告、部門專項工作報告和不定期報告三大類型。當時，各地農民運動進入高潮，但是，不少地方很少及時向中央報告農民運動情況。即使作一些報告也大多是梗概或者籠統地講些空話。為此，1926年8月發布的《成立農委發展農民運動并定期報告農運工作》明確要求：“以后各區各地，每月至少應將農運工作情形專門報告于中農委一次，其臨時發生之斗爭亦應隨時報告！萬不得有誤！”（《建黨以來重要文獻選編（1921—1949）》第3冊，第351頁）在農民運動過程中，如何及時發現并解決貧農與地主之間的矛盾和沖突，也是中央高度關注的問題。對此，1927年6月發布的《中央通告農字第五號——農運策略》要求各級黨組織在推動農民運動過程中掌握正確的策略，并將運用策略的情況及時報告中央。

從這些歷史資料的搜集整理來看，盡管這一時期有些報告的內容比較簡單，請示報告工作尚處于摸索階段，但是，在建黨之初，我們黨就意識到報告的重要性并根據革命斗爭的形勢及時跟進和調整，不僅順應了當時革命斗爭的需要，為黨的建設提供了有力支撐，而且為后續相關工作的制度化奠定了重要基礎。

請示報告制度的基本形成

第一次國共合作破裂后，黨的組織形式和活動范圍發生了深刻變化和重大轉變。為了改進和加強黨的宣傳、組織工作，1928年10月黨中央先后發布了關于黨的宣傳鼓動工作和黨的組織工作的第四號和第七號通告，分別就宣傳和組織工作的報告作出了規定。其中要求：“每個省委接到此通告后，應立即提出討論，并根據過去經驗與現在需要，作一切實的宣傳計劃，寄交中央，并將過去宣傳工作狀況詳細報告。”“以后省委應督促各級黨部做組織報告，每月整理向中央作單獨組織報告一次。”（《建黨以來重要文獻選編（1921—1949）》第5冊，第678頁）為防止報告工作流于形式，同年10月發布的《中央通告第七十三號》指出，“各省對中央的報告過于簡單、零碎，因此中央無法知道各地實際情形，即無法給各地以正確的指導……如無詳細報告，中央即停發經費”（《中國共產黨組織史資料》第8卷，中共黨史出版社2000年版，第237頁）。1928年11月，毛澤東同志撰寫了《井岡山的斗爭》，向中央全面報告了當地的基本情況，并提出了要請示和解決的問題，這成為請示報告制度的典型范例。

1931年11月，中華蘇維埃共和國臨時中央政府建立。為加強蘇維埃政權建設，中華蘇維埃共和國臨時中央政府《關于建立報告制度問題》的通令，從報告的時間和層級等方面對報告制度作出了詳細規定。比如，要求各級蘇維埃政府要建立下級向上級經常作報告的制度；鄉政府向區政府、區政府向縣政府，均需按上述層級每月作一次口頭報告和書面報告；縣政府每兩個月向省政府作書面報告一次，每三個月作口頭報告一次；省政府每三個月向中央政府作書面報告一次，每四個月作口頭報告一次。如遇臨時問題，則要及時報告。這些要求較之以往明顯更加細化。

全民族抗戰爆發后，為了保障黨的集中統一領導，特別是著眼于解決一些地方的基層黨組織“在一些重大問題上不遵照中央的政策和指示，事前不請示、事后不匯報”的情況，中央軍委于1937年10月成立了總政治部，并要求所有八路軍、邊區部隊等“將部隊重要政治情報書面報告，如組織統計干部的履歷等”（《建黨以來重要文獻選編（1921—1949）》第14冊，第569頁）。隨后，《關于建立政治工作報告制度的指示》要求各級部隊機關每七天向上級機關報告一次政治、紀律以及地方工作等方面的情況。但是，隨著抗日戰爭進入相持階段，一些地方黨組織和部隊出現了不請示、不報告的情況。這不僅影響中央權威和集中統一領導，而且不利于團結抗敵。為此，1939年3月，八路軍政治部發出了《關于建立報告制度的通知》，不僅規定了報告的時間要求，而且就報告的性質、內容和注意事項作出了詳細說明。與此同時，中央政治局于1939年8月作出了《關于鞏固黨的決定》，要求“各區黨委每月向中央報告一次關于鞏固黨工作的執行情形及其經驗”（《中國共產黨組織史資料》第8卷，第521頁）。

1941年7月，中央政治局作出了《中共中央關于增強黨性的決定》，進一步要求“各個獨立工作區域領導人員，特別注意在今天比任何時候更需要相信與服從中央的領導”（《中共中央文件選集》第13冊，中共中央黨校出版社1991年版，第146頁）。與以往有很大不同的是，這個決定將請示報告制度上升到黨性的高度來認識并提出要求。為進一步鞏固這項制度，1942年9月，中央政治局又通過《中共中央關于統一抗日根據地黨的領導及調整各組織間關系的決定》，繼續強調這一問題：“在解決新的原則問題及按其性質不應獨斷的問題時，不向上級和中央請示，都是黨性不純與破壞統一的表現。”因此，“各根據地領導機關在實行政策及制度時必須按照中央的指示。在決定含有全國全黨全軍普遍性的新問題時必須請示中央，不得標新立異，自作決定，危害全黨領導的統一”（《中共中央文件選集》第13冊，第433~434頁）。

由此可見，這一時期黨對請示報告制度的探索具有三個鮮明特征。其一，適用領域不斷拓展。請示報告制度不僅涵蓋黨的各級組織之間，而且逐漸拓展到政府和軍隊。比如，1932年1月、1937年8月、1937年10月、1939年3月、1941年7月，中央軍委總政治部先后從不同層面就軍隊的請示報告問題作了規定。其二，制度雛形初步顯現。雖然這一時期請示報告制度尚未正式確立，也沒有形成穩定的制度框架，但是其基本輪廓已經初步形成。其三，與黨的政治建設更加緊密關聯。《中共中央關于增強黨性的決定》《中共中央關于統一抗日根據地黨的領導及調整各組織間關系的決定》等，站在黨性的高度來要求各級黨組織加強請示報告制度建設，彰顯出更加鮮明的政治屬性。

請示報告制度的正式確立

解放戰爭時期，針對有些地方仍然存在“事前既不請示，事后又不報告”的情況，黨中央提出了更加明確的要求。在這個過程中，1948年1月毛澤東同志起草的《關于建立報告制度》的黨內指示具有典范價值。雖然它只有1100多字，但是對請示報告制度的主要內容、撰寫方法、時間頻率、責任主體等要素作了詳細的規定。比如，要“由書記負責（自己動手，不要秘書代勞）”。在內容層面，包括：“該區軍事、政治、土地改革、整黨、經濟、宣傳和文化等各項活動的動態，活動中發生的問題和傾向，對于這些問題和傾向的解決辦法。”（《毛澤東選集》第四卷，人民出版社1991年版，第1264~1266頁）在報送時間及署名等方面，“規定的寫報告時間（逢單月的上旬）恰在作戰緊張的時候，則可提前或推遲若干天，但須申明原因。其中關于政治工作部分，由該軍政治部主任起草，經司令員、政治委員審查修改，并且共同署名”（《毛澤東選集》第四卷，第1266頁）。1948年3月，黨中央又發布了《關于建立報告制度的補充指示》，更加詳細地規定了中央局、分局、前委需要報告的主要問題和方式。6月，中央對宣傳工作中的請示報告問題作出了專門規定，要求“其屬于地方性局部性的言論，在由縣委、市委起草直至中央局分局止的各級黨委之間，亦應執行上述同樣的原則，即凡新的和特別重要的宣傳，均應向上級黨委請示”（《建黨以來重要文獻選編（1921—1949）》第25冊，第333頁）。隨后發布的《各中央局、分局、前委應向中央報告的事項》，對稅收政策、部隊新增人員數量及編制等領域的問題如何報告作了詳細規定，進一步拓展了請示報告制度的領域、范圍。

1948年9月召開的中央政治局會議討論通過了《關于各中央局、分局、軍區、軍委分會以及前委會向中央請示報告制度的決議》，對哪些事項必須事先請示并得到批準后才能付諸實施、哪些事項必須事后報告中央審查等均做了明確規定。比如，這個決議的第三部分的第七至十二項，主要規定了各地向中央報告的事項、報告程序和執行程序，哪些人應該報告、報告時有困難該如何處理、如何通過電報、電臺或書面報告等形式向上級組織報告，有些條目甚至對如何寫報告、如何請示等寫法、內容、態度、篇幅等問題作出了詳細規定。正因如此，這個決議堪稱這一時期請示報告制度的綱領性文獻。

為了確保請示報告制度在各級黨組織、軍隊等領域得到嚴格執行，中央要求所有區黨委、地委、小軍區、軍分區、地委三級政府黨組、三級黨報委員會，五萬人以上的城市市委、市政府以及市軍事機關黨組，都要嚴格對照執行，并開會檢討請示報告制度的建立執行情況。據此，華北局、西北野戰軍政治部、第四野戰軍先后作出報告。自此，請示報告制度在全黨全軍得以正式建立。

總體上看，這一時期請示報告制度得以正式確立，并呈現出兩個特征。其一，制度要素基本形成。《關于建立報告制度》《關于各中央局、分局、軍區、軍委分會以及前委會向中央請示報告制度的決議》等，都對請示報告制度的主要內容和程序等作出了詳細規定。其二，強調“執行”的政策指向明顯。比如，1948年8月，中央先后發布了《中共中央、軍委關于嚴格執行向中央作指示報告制度的指示》《執行報告制度的重要性》等，對嚴格執行請示報告制度的必要性和重要性作出了明確說明，并對不執行的地方提出了嚴肅批評，要求堅決克服。也正是在這一指向引導下，各地請示報告制度得以正式建立、嚴格執行。