作者：岳小花，系中國社會科學(xué)院習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員、法學(xué)研究所副研究員

我國擁有豐富的文化和自然遺產(chǎn)資源，截至目前，我國世界遺產(chǎn)總數(shù)達到59項，居世界前列。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視文化和自然遺產(chǎn)保護傳承利用工作，黨的二十大報告提出“加大文物和文化遺產(chǎn)保護力度”，黨的二十屆三中全會圍繞“建立文化遺產(chǎn)保護傳承工作協(xié)調(diào)機構(gòu)，建立文化遺產(chǎn)保護督察制度，推動文化遺產(chǎn)系統(tǒng)性保護和統(tǒng)一監(jiān)管”進行部署。新征程上高質(zhì)量開展文化和自然遺產(chǎn)保護，需要運用法治思維和法治方式，從價值理念、立法體系、監(jiān)督執(zhí)法、司法保障等多個維度著力。

樹立保護優(yōu)先理念。文化遺產(chǎn)是先人留給我們的智慧結(jié)晶，自然遺產(chǎn)是大自然長期進化形成的獨特自然景觀或生態(tài)資源，二者都是我們的寶貴財富，既有歷史、藝術(shù)、科學(xué)價值，又是發(fā)展經(jīng)濟的重要資源。但文化和自然遺產(chǎn)都具有緩慢退化、脆弱性及不可再生性的特點，受特定人文風(fēng)俗、氣候環(huán)境、自然進化等多重因素影響，一旦毀壞將很難恢復(fù)。實踐中，我國的遺產(chǎn)保護工作歷經(jīng)了從搶救性保護、修復(fù)性保護到科學(xué)化保護、預(yù)防性保護，從對遺產(chǎn)的單體保護到對遺產(chǎn)及周邊環(huán)境整體性保護的轉(zhuǎn)變，最終以實現(xiàn)遺產(chǎn)保護的真實性、完整性和可持續(xù)發(fā)展為目標。在此過程中，我們深刻認識到，保護是利用的基礎(chǔ)和前提，沒有保護，利用就成為無源之水。因此，保護優(yōu)先應(yīng)作為文化和自然遺產(chǎn)保護法治建設(shè)的首要價值準則，貫穿立法、執(zhí)法及司法的全過程。

完善法律規(guī)則體系。完善文化和自然遺產(chǎn)保護立法，是我國履行《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》等國際條約的重要方式。目前，除憲法規(guī)定“國家保護名勝古跡、珍貴文物和其他重要歷史文化遺產(chǎn)”外，我國在中央和地方層面已經(jīng)有諸多法律、法規(guī)、規(guī)章及地方性立法對文化和自然遺產(chǎn)保護進行了規(guī)定。例如，以環(huán)境保護法為基礎(chǔ)，森林法、自然保護區(qū)條例、地質(zhì)遺跡保護管理規(guī)定等為輔的環(huán)境法體系為文化和自然遺產(chǎn)及其周邊生態(tài)環(huán)境保護提供了法律支持。文物保護法及其配套法規(guī)規(guī)章對納入文物范圍的文化遺產(chǎn)從保護程序、標準及方法等方面作出了詳細規(guī)定。為加強世界遺產(chǎn)的申請及維護管理工作，我國出臺了長城保護條例、世界文化遺產(chǎn)保護管理辦法等行政法規(guī)、部門規(guī)章。在此基礎(chǔ)上，還需進一步增強法律規(guī)則的體系性、規(guī)范性和科學(xué)性，不斷完善現(xiàn)行立法，并推動遺產(chǎn)保護專門性立法的出臺。十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃已將制定歷史文化遺產(chǎn)保護法納入二類立法項目，將修改文物保護法等列為一類立法項目，并積極研究推進生態(tài)環(huán)境法典編纂工作。在此過程中，應(yīng)對文化和自然遺產(chǎn)保護的基本原則、保護目標、保護主體、保護范圍、基本制度以及法律責(zé)任等作出明確規(guī)定，尤其要吸納融合文物與生態(tài)環(huán)境等保護實踐中行之有效的制度，諸如遺產(chǎn)名錄與登記制度、分級分類制度、公眾參與制度、聯(lián)合執(zhí)法制度、遺產(chǎn)保護公益訴訟制度等。這樣既可以為遺產(chǎn)所在地開展地方立法提供上位法依據(jù)，也能夠更好銜接《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》的相關(guān)規(guī)定。

強化嚴格執(zhí)法監(jiān)督。遺產(chǎn)保護是綜合性、多維度的系統(tǒng)性工作，涵蓋遺產(chǎn)規(guī)劃、項目申報、日常管理及監(jiān)督執(zhí)法等環(huán)節(jié)。文化和自然遺產(chǎn)的多樣性、分散性及多層次性，容易導(dǎo)致出現(xiàn)執(zhí)法力量分散、監(jiān)管效果欠佳等問題。強化遺產(chǎn)保護工作的執(zhí)法保障，既要防止疏于執(zhí)法，也要杜絕違規(guī)執(zhí)法。首先，做好遺產(chǎn)調(diào)查與規(guī)劃。政府部門應(yīng)通過定期調(diào)查摸底，及時更新遺產(chǎn)名錄，制定遺產(chǎn)保護規(guī)劃，加強遺產(chǎn)保護規(guī)劃與其他規(guī)劃的銜接。其次，健全行政機構(gòu)和人員配置，加強基層執(zhí)法力量。通過加強基層執(zhí)法力量，及時開展監(jiān)督檢查，可以把遺產(chǎn)所在地出現(xiàn)的違規(guī)經(jīng)營、污染環(huán)境、破壞資源等行為解決在萌芽狀態(tài)，最大限度預(yù)防遺產(chǎn)遭到破壞。再次，完善監(jiān)管體制與協(xié)同機制。文化和自然遺產(chǎn)保護具有廣泛性、復(fù)雜性和綜合性特點，除文物主管部門外，還涉及文化、城建、環(huán)保、自然資源、宗教、旅游、財稅等政府部門。同時，文化和自然遺產(chǎn)具有較強的地域特色，特別是一些世界遺產(chǎn)所在地分布廣、數(shù)量多，實現(xiàn)文化和自然遺產(chǎn)交融互動，還需不斷打破執(zhí)法部門條塊分割、縱橫交錯的局面，加強跨區(qū)域跨部門協(xié)同執(zhí)法。最后，創(chuàng)新行政執(zhí)法方式。可綜合運用數(shù)字化、智能化技術(shù)，提高行政執(zhí)法效率。通過加強信息公開，保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)，共同推動遺產(chǎn)保護工作發(fā)展。

發(fā)揮司法救濟功能。司法通過發(fā)揮權(quán)利救濟、權(quán)力制約、定紛止爭等功能，可以為文化和自然遺產(chǎn)保護提供最后一道屏障。一方面，推動公益訴訟制度改革。文化和自然遺產(chǎn)保護關(guān)系國家和民族利益，具有明顯的公共性。而開展公益訴訟，通過訴前保全、停止執(zhí)行，抑或判處停止侵害、恢復(fù)原狀等事后救濟方式，既能及時、有效地保護文化和自然遺產(chǎn)，也能對社會公眾起到教育和威懾效果。但現(xiàn)行民事訴訟法、行政訴訟法尚未明確將文化和自然遺產(chǎn)保護納入公益訴訟范圍，檢察機關(guān)或相關(guān)組織往往借道生態(tài)環(huán)境和自然資源、國有財產(chǎn)等法定領(lǐng)域提起公益訴訟，在一定程度上影響了遺產(chǎn)保護效果。同時，公益訴訟的起訴主體目前僅限定在檢察機關(guān)、法律規(guī)定的機關(guān)以及有關(guān)組織，將來還可以不斷拓寬訴訟主體范圍，通過公益訴訟更好弘揚傳統(tǒng)文化和民族精神。另一方面，推動司法專門化建設(shè)，以有效應(yīng)對遺產(chǎn)保護的復(fù)雜性多樣性特點。不同于生態(tài)環(huán)境保護、食品藥品等領(lǐng)域，遺產(chǎn)保護訴訟中往往涉及民事、行政與刑事多重交叉，且遺產(chǎn)保護專業(yè)技術(shù)高、隱形或變相損害多，導(dǎo)致取證難度大，需要更專業(yè)的部門和司法人員支持。通過司法專門化，可以在資料搜集、調(diào)查取證、檢驗鑒定等環(huán)節(jié)整合司法資源，推動文化和自然遺產(chǎn)司法保護的公平公正。此外，還要加強行政執(zhí)法與司法銜接，在線索調(diào)查、案件移送、信息共享等方面通力協(xié)作，有力打擊文化和自然遺產(chǎn)保護領(lǐng)域的違法犯罪行為。