作者系國家社科基金文化遺產(chǎn)保護傳承研究專項“文化遺產(chǎn)保護法律體系建設(shè)研究”首席專家、中南大學(xué)法學(xué)院教授

我國文化遺產(chǎn)類型豐富、規(guī)模龐大、分布廣泛，具有管理主體多元、管理內(nèi)容復(fù)雜、保護需求緊迫等特點。現(xiàn)行的分散式立法保護模式難以有效滿足文化遺產(chǎn)傳承與保護的實際需求。因此，有必要在吸收分散式與統(tǒng)一式兩種立法模式優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，推動中國文化遺產(chǎn)法律保護模式的立法轉(zhuǎn)型。

文化遺產(chǎn)分散式與統(tǒng)一式立法模式的國際分野

保護文化遺產(chǎn)是全球共識，世界各國立足本土文化傳統(tǒng)與制度環(huán)境開展了多元的立法探索。從國際社會文化遺產(chǎn)保護立法實踐來看，盡管具體的立法規(guī)范呈現(xiàn)出多樣化、個性化特征，但總體上可歸為分散式和統(tǒng)一式兩種立法模式。

分散式立法的特點是文化遺產(chǎn)保護法律規(guī)范呈現(xiàn)多元化與碎片化特征，這一模式通常是特定歷史或法律傳統(tǒng)的產(chǎn)物。從法律傳統(tǒng)來看，普通法系國家傾向于采取分散式立法模式，普通法的演進路徑依賴個案裁判和零散的立法積累，因此其文化遺產(chǎn)保護法律往往隨著特定保護需求的出現(xiàn)而逐步制定，并針對不同類型的文化遺產(chǎn)制定專門的法律。例如，美國的文化遺產(chǎn)保護涉及的法律高度分散，并沒有形成統(tǒng)一的法律保護體系。美國的《國家歷史保護法》專注于歷史建筑與遺址保護，《考古資源保護法》注重規(guī)范考古遺存的發(fā)掘和研究，《民俗保護法案》注重對傳統(tǒng)民俗事項進行保護。英國作為普通法國家，其文化遺產(chǎn)保護體系也具有明顯的分散特征。英國依據(jù)《城市文明法》《登錄建筑和保護區(qū)規(guī)劃法》等單行法律對建筑、遺跡等進行針對性保護，未形成統(tǒng)一的法律保護體系。除了法律傳統(tǒng)的因素，國家的政治架構(gòu)同樣會影響立法模式的選擇。在實行權(quán)力分散型治理架構(gòu)的國家，立法權(quán)通常由中央與地方政府共享，而文化遺產(chǎn)保護因與地方歷史和文化緊密關(guān)聯(lián)，往往由地方政府主導(dǎo)相關(guān)立法事務(wù)，立法呈現(xiàn)出高度分散特征。分散式立法模式的優(yōu)點在于能為不同類型的文化遺產(chǎn)保護提供更具針對性的制度，并在實踐中形成有效的法律執(zhí)行機制。但立法的碎片化也導(dǎo)致不同法律之間可能存在重疊和沖突，留下立法漏洞，增加文化遺產(chǎn)保護和管理的制度協(xié)調(diào)成本。

統(tǒng)一式立法模式是通過綜合性的法律對文化遺產(chǎn)進行整體規(guī)范，以確保法律執(zhí)行的統(tǒng)一性與國家文化政策的一致性。這一模式多見于法典化傳統(tǒng)較為深厚的大陸法系國家。法國2004年頒布《遺產(chǎn)法典》，確立了統(tǒng)一的文化遺產(chǎn)保護制度，覆蓋遺產(chǎn)認定、登記、保護措施、修復(fù)管理及國際合作等多個方面。日本同樣是推行統(tǒng)一式立法模式的國家，在立法初期，日本主要側(cè)重于物質(zhì)形態(tài)文化遺產(chǎn)的保護，單獨頒布了《史跡名勝天然紀念物保存法》《國寶保存法》及《重要美術(shù)品保護法》等一系列單行法律。然而，隨著文化遺產(chǎn)保護觀念的演進，日本開始意識到非物質(zhì)文化遺產(chǎn)同樣具有法律保護的價值與必要，并于1950年頒布《文化財保護法》。這一立法在拓寬文化遺產(chǎn)法律保護范圍的同時，實現(xiàn)了由分散式到統(tǒng)一式立法模式的轉(zhuǎn)變。該法將文化遺產(chǎn)保護對象整合為有形文化財、無形文化財、民俗文化財、埋藏文化財、史跡名勝天然紀念物、文化景觀、傳統(tǒng)建筑物保護地區(qū)以及文化財保存技術(shù)八大類，從而構(gòu)建了一個相對完整、系統(tǒng)的文化遺產(chǎn)保護法律體系。統(tǒng)一立法模式的優(yōu)勢在于穩(wěn)定性和系統(tǒng)性，避免法律之間的交叉、重疊或立法空白，使得文化遺產(chǎn)的法律保護更具連續(xù)性。盡管統(tǒng)一立法模式在確保法律協(xié)調(diào)性和行政執(zhí)行力方面具有顯著優(yōu)勢，但由于統(tǒng)一立法修改程序復(fù)雜，故在面對地方文化多樣性或特定文化遺產(chǎn)保護需求時，國家可能仍需輔以一定的地方立法或行政授權(quán)，以彌補統(tǒng)一立法靈活性的不足。

文化遺產(chǎn)從單體保護到系統(tǒng)性保護的轉(zhuǎn)變

我國文化遺產(chǎn)保護的制度建設(shè)和具體實踐在摸索與反思中不斷前進，從早期的物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護為主到非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護逐步得到重視，再到文化遺產(chǎn)整體性保護理念的形成和發(fā)展，我國文化遺產(chǎn)保護工作經(jīng)歷了逐步發(fā)展與完善的過程。

我國文化遺產(chǎn)保護在制度建設(shè)上早期主要聚焦文物的認定與保護。中華人民共和國成立后，文化遺產(chǎn)保護工作得到了前所未有的重視。1950年，中央人民政府政務(wù)院頒布了《禁止珍貴文物圖書出口暫行辦法》《古跡、珍貴文物、圖書及稀有生物保護辦法》《古文化遺址及古墓葬之調(diào)查發(fā)掘暫行辦法》等文化遺產(chǎn)保護領(lǐng)域最早的一批規(guī)范性文件，為文物保護制度建設(shè)奠定了基礎(chǔ)；1960年通過的《文物保護管理暫行條例》進一步細化了文物保護的具體措施；1982年通過的《中華人民共和國文物保護法》（以下簡稱《文物保護法》）第一次以法律形式確定了文物保護的基本制度。這一時期，我國文化遺產(chǎn)保護重心集中于文物本體，重點在于搶救文物、應(yīng)對文物損毀風(fēng)險，建立了以文物保護單位、文物登記等制度為代表的文物管理體系。

在物質(zhì)文化遺產(chǎn)法律體系初步建立的基礎(chǔ)上，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)（以下簡稱“非遺”）保護的意識逐步形成，并開啟了制度化發(fā)展進程。雖然1950年中國民間文藝研究會成立后，即以民間文學(xué)、民間藝術(shù)、民間文化為主要研究對象，開展了研究、表演、創(chuàng)作、教學(xué)、出版、搜集、采風(fēng)等活動，但非遺保護并未上升至立法層面，非遺的內(nèi)涵尚未形成如今完整清晰的定義。改革開放后，政府、學(xué)術(shù)界與民間組織逐漸認識到非遺的歷史價值，逐步樹立起“搶救性保護”的非遺傳承意識。1997年《傳統(tǒng)工藝美術(shù)保護條例》的頒布開啟了我國非遺保護的立法之路，同時全國人大教科文衛(wèi)委決定在云南省率先開展“先地方，后中央”的非遺立法探索。2000年《云南省民族民間傳統(tǒng)文化保護條例》的出臺為后續(xù)在全國范圍推廣的非遺立法實踐提供了極為重要的參考經(jīng)驗。2011年正式實施的《中華人民共和國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》（以下簡稱《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》）是我國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護領(lǐng)域的第一部專門法律，具有里程碑意義。至此，歷經(jīng)近30年的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護立法發(fā)展，我國建立起了以國家為主導(dǎo)的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法律保護體系，形成以代表性項目名錄、傳承與傳播等制度為基礎(chǔ)的保護機制。

隨著文化遺產(chǎn)保護范圍的不斷拓展和類型的日益復(fù)雜，系統(tǒng)性保護的文化遺產(chǎn)治理理念逐步確立，并在實踐中加速推進。系統(tǒng)性保護理念強調(diào)文化遺產(chǎn)保護不僅要關(guān)注單個文物或非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項目的保護，而且要關(guān)注文化遺產(chǎn)與周邊環(huán)境的和諧共生以及文化遺產(chǎn)之間的內(nèi)在聯(lián)系和相互影響。2005年12月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強文化遺產(chǎn)保護的通知》，提出設(shè)立中國文化遺產(chǎn)日，并規(guī)劃了我國文化遺產(chǎn)的全面保護策略，加快了從“文物保護”走向“文化遺產(chǎn)保護”的發(fā)展進程。

近年來，系統(tǒng)性保護成為我國新時代文化遺產(chǎn)保護的關(guān)鍵理念和重要工作要求。《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》提出：“推動文化遺產(chǎn)系統(tǒng)性保護和統(tǒng)一監(jiān)管。”新修訂的《文物保護法》明確了文物的定義，強調(diào)了挖掘價值、讓文物活起來的工作要求，將文物普查調(diào)查制度、不可移動文物保護規(guī)劃制度等現(xiàn)有成熟做法提煉為法律制度，回應(yīng)了系統(tǒng)性保護的要求，為文化遺產(chǎn)的系統(tǒng)性保護提供了堅實支撐。

我國既往的文化遺產(chǎn)立法具有單體保護模式的典型特征，即法律針對特定類型文化遺產(chǎn)立法。《文物保護法》《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》各類立法之間邊界分明，采用名錄制度、代表性傳承人制度進行資源確權(quán)和調(diào)配，以便管理、考核與財政支持。治理架構(gòu)上，不同類型的文化遺產(chǎn)分別歸屬文物行政部門、文化和旅游部門、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門等管理，而不是由單一部門統(tǒng)一監(jiān)管。

從形成機制來看，為解決文化遺產(chǎn)保護面臨大量遺產(chǎn)流失、破壞或消亡的現(xiàn)實困境，中華人民共和國成立以來，立法與行政實踐多注重文物單體保護，優(yōu)先建立重點文物保護單位等制度，形成了以單項確權(quán)、個案管理為中心的立法取向。同時，由于早期立法技術(shù)和文化資源管理經(jīng)驗有限，普遍采取“分類+目錄+審批”的直線式治理結(jié)構(gòu)。這種行政技術(shù)路線決定了文化遺產(chǎn)管理聚焦于特定項目，而非整體統(tǒng)籌。

通過20世紀50年代至21世紀初的文化遺產(chǎn)立法與實踐，我國逐步建立了以《文物保護法》《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》為主干，以《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》《世界文化遺產(chǎn)保護管理辦法》《云南省民族民間傳統(tǒng)文化保護條例》等行政法規(guī)、部門規(guī)章與地方性法規(guī)為枝葉，分門別類管理的法律體系，既有立法主要面向單一文化遺產(chǎn)類型或項目管理。

無論是早期對物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護，還是后來逐步推進的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護，立法的整體思路和制度安排均體現(xiàn)出單體保護的特征，即以個體項目為單位制定保護制度、劃定責(zé)任主體。在早期法治化基礎(chǔ)薄弱、保護力量有限的背景下，單體保護模式具有較強的操作性與穩(wěn)定性，是推動制度從無到有的有效策略。單體保護模式有利于政府集中力量保護最瀕危的文化遺產(chǎn)，實現(xiàn)有限資源的最大保護效益。這種模式雖然在特定歷史階段發(fā)揮了重要作用，但隨著文化遺產(chǎn)保護目標從搶救轉(zhuǎn)向傳承與發(fā)展，這種保護思路需要進一步改變，以承載文化遺產(chǎn)整體治理的訴求。

系統(tǒng)性保護立法模式的提出與制度安排

隨著我國文化遺產(chǎn)保護對象范圍持續(xù)拓展，新的文化遺產(chǎn)類型不斷涌現(xiàn)，傳統(tǒng)的單一類型保護模式已難以應(yīng)對實際需要，文化遺產(chǎn)保護立法呈現(xiàn)出由單體保護向系統(tǒng)性保護轉(zhuǎn)型的趨勢，兼顧統(tǒng)一性與靈活性，逐步形成具有中國特色的文化遺產(chǎn)系統(tǒng)性保護立法模式。為此，需要確立統(tǒng)一的基本保護原則和法律規(guī)則，制定清晰的分類標準和統(tǒng)一的管理要求，形成文化遺產(chǎn)整體保護的法制基礎(chǔ)。同時，文化遺產(chǎn)保護涉及多個部門，需要通過統(tǒng)一的法律框架加以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，明確事權(quán)劃分和職責(zé)銜接，提升文化遺產(chǎn)保護治理體系的系統(tǒng)性和協(xié)同性。

在統(tǒng)一立法框架下，仍需充分發(fā)揮地方立法和地方實踐的重要作用。我國文化遺產(chǎn)資源豐富多樣，許多文化遺產(chǎn)具有鮮明的區(qū)域性特征。對此，地方立法能夠因地制宜制定細化制度，有效保護地方文化遺產(chǎn)，激發(fā)地方保護的積極性。從立法技術(shù)角度看，完全剛性統(tǒng)一可能難以兼顧各地實際保護需要。因此，需要在制定統(tǒng)一基本法和核心制度的基礎(chǔ)上，授權(quán)地方根據(jù)本地實際靈活制定實施細則或?qū)ｍ椧?guī)定，既確保統(tǒng)一框架下的法制一致性，又保留地方靈活性，提升文化遺產(chǎn)保護立法體系的適應(yīng)性和可持續(xù)性。

具體而言，應(yīng)構(gòu)建文化遺產(chǎn)保護統(tǒng)一的法律框架，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)現(xiàn)有分散立法，明確文化遺產(chǎn)保護的基本原則、基本概念、管理體系及法律責(zé)任，并將物質(zhì)文化遺產(chǎn)、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)及其他新興類型文化遺產(chǎn)納入統(tǒng)一的規(guī)范體系。同時，構(gòu)建國家與地方相結(jié)合的文化遺產(chǎn)治理體系。明確國家層面負責(zé)統(tǒng)籌各類文化遺產(chǎn)的管理，并加強法律執(zhí)行與監(jiān)督，確保一般性法律實施。在地方層面，根據(jù)區(qū)域特色制定相應(yīng)的文化遺產(chǎn)保護條例，在國家統(tǒng)一立法框架內(nèi)形成靈活的地方治理機制。此外，適時推進組建文化遺產(chǎn)保護傳承工作協(xié)調(diào)機構(gòu)，整合文化遺產(chǎn)保護的行政管理職能，實現(xiàn)文化遺產(chǎn)系統(tǒng)性保護和統(tǒng)一監(jiān)管。通過構(gòu)建統(tǒng)一立法、專項補充、行政協(xié)同、社會參與的多層次法律體系，推動文化遺產(chǎn)的系統(tǒng)保護與可持續(xù)發(fā)展。