易玲：中國(guó)文化遺產(chǎn)保護(hù)的立法模式轉(zhuǎn)型

作者系國(guó)家社科基金文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承研究專項(xiàng)“文化遺產(chǎn)保護(hù)法律體系建設(shè)研究”首席專家、中南大學(xué)法學(xué)院教授

我國(guó)文化遺產(chǎn)類型豐富、規(guī)模龐大、分布廣泛，具有管理主體多元、管理內(nèi)容復(fù)雜、保護(hù)需求緊迫等特點(diǎn)。現(xiàn)行的分散式立法保護(hù)模式難以有效滿足文化遺產(chǎn)傳承與保護(hù)的實(shí)際需求。因此，有必要在吸收分散式與統(tǒng)一式兩種立法模式優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，推動(dòng)中國(guó)文化遺產(chǎn)法律保護(hù)模式的立法轉(zhuǎn)型。

文化遺產(chǎn)分散式與統(tǒng)一式立法模式的國(guó)際分野

保護(hù)文化遺產(chǎn)是全球共識(shí)，世界各國(guó)立足本土文化傳統(tǒng)與制度環(huán)境開展了多元的立法探索。從國(guó)際社會(huì)文化遺產(chǎn)保護(hù)立法實(shí)踐來看，盡管具體的立法規(guī)范呈現(xiàn)出多樣化、個(gè)性化特征，但總體上可歸為分散式和統(tǒng)一式兩種立法模式。

分散式立法的特點(diǎn)是文化遺產(chǎn)保護(hù)法律規(guī)范呈現(xiàn)多元化與碎片化特征，這一模式通常是特定歷史或法律傳統(tǒng)的產(chǎn)物。從法律傳統(tǒng)來看，普通法系國(guó)家傾向于采取分散式立法模式，普通法的演進(jìn)路徑依賴個(gè)案裁判和零散的立法積累，因此其文化遺產(chǎn)保護(hù)法律往往隨著特定保護(hù)需求的出現(xiàn)而逐步制定，并針對(duì)不同類型的文化遺產(chǎn)制定專門的法律。例如，美國(guó)的文化遺產(chǎn)保護(hù)涉及的法律高度分散，并沒有形成統(tǒng)一的法律保護(hù)體系。美國(guó)的《國(guó)家歷史保護(hù)法》專注于歷史建筑與遺址保護(hù)，《考古資源保護(hù)法》注重規(guī)范考古遺存的發(fā)掘和研究，《民俗保護(hù)法案》注重對(duì)傳統(tǒng)民俗事項(xiàng)進(jìn)行保護(hù)。英國(guó)作為普通法國(guó)家，其文化遺產(chǎn)保護(hù)體系也具有明顯的分散特征。英國(guó)依據(jù)《城市文明法》《登錄建筑和保護(hù)區(qū)規(guī)劃法》等單行法律對(duì)建筑、遺跡等進(jìn)行針對(duì)性保護(hù)，未形成統(tǒng)一的法律保護(hù)體系。除了法律傳統(tǒng)的因素，國(guó)家的政治架構(gòu)同樣會(huì)影響立法模式的選擇。在實(shí)行權(quán)力分散型治理架構(gòu)的國(guó)家，立法權(quán)通常由中央與地方政府共享，而文化遺產(chǎn)保護(hù)因與地方歷史和文化緊密關(guān)聯(lián)，往往由地方政府主導(dǎo)相關(guān)立法事務(wù)，立法呈現(xiàn)出高度分散特征。分散式立法模式的優(yōu)點(diǎn)在于能為不同類型的文化遺產(chǎn)保護(hù)提供更具針對(duì)性的制度，并在實(shí)踐中形成有效的法律執(zhí)行機(jī)制。但立法的碎片化也導(dǎo)致不同法律之間可能存在重疊和沖突，留下立法漏洞，增加文化遺產(chǎn)保護(hù)和管理的制度協(xié)調(diào)成本。

統(tǒng)一式立法模式是通過綜合性的法律對(duì)文化遺產(chǎn)進(jìn)行整體規(guī)范，以確保法律執(zhí)行的統(tǒng)一性與國(guó)家文化政策的一致性。這一模式多見于法典化傳統(tǒng)較為深厚的大陸法系國(guó)家。法國(guó)2004年頒布《遺產(chǎn)法典》，確立了統(tǒng)一的文化遺產(chǎn)保護(hù)制度，覆蓋遺產(chǎn)認(rèn)定、登記、保護(hù)措施、修復(fù)管理及國(guó)際合作等多個(gè)方面。日本同樣是推行統(tǒng)一式立法模式的國(guó)家，在立法初期，日本主要側(cè)重于物質(zhì)形態(tài)文化遺產(chǎn)的保護(hù)，單獨(dú)頒布了《史跡名勝天然紀(jì)念物保存法》《國(guó)寶保存法》及《重要美術(shù)品保護(hù)法》等一系列單行法律。然而，隨著文化遺產(chǎn)保護(hù)觀念的演進(jìn)，日本開始意識(shí)到非物質(zhì)文化遺產(chǎn)同樣具有法律保護(hù)的價(jià)值與必要，并于1950年頒布《文化財(cái)保護(hù)法》。這一立法在拓寬文化遺產(chǎn)法律保護(hù)范圍的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了由分散式到統(tǒng)一式立法模式的轉(zhuǎn)變。該法將文化遺產(chǎn)保護(hù)對(duì)象整合為有形文化財(cái)、無形文化財(cái)、民俗文化財(cái)、埋藏文化財(cái)、史跡名勝天然紀(jì)念物、文化景觀、傳統(tǒng)建筑物保護(hù)地區(qū)以及文化財(cái)保存技術(shù)八大類，從而構(gòu)建了一個(gè)相對(duì)完整、系統(tǒng)的文化遺產(chǎn)保護(hù)法律體系。統(tǒng)一立法模式的優(yōu)勢(shì)在于穩(wěn)定性和系統(tǒng)性，避免法律之間的交叉、重疊或立法空白，使得文化遺產(chǎn)的法律保護(hù)更具連續(xù)性。盡管統(tǒng)一立法模式在確保法律協(xié)調(diào)性和行政執(zhí)行力方面具有顯著優(yōu)勢(shì)，但由于統(tǒng)一立法修改程序復(fù)雜，故在面對(duì)地方文化多樣性或特定文化遺產(chǎn)保護(hù)需求時(shí)，國(guó)家可能仍需輔以一定的地方立法或行政授權(quán)，以彌補(bǔ)統(tǒng)一立法靈活性的不足。

文化遺產(chǎn)從單體保護(hù)到系統(tǒng)性保護(hù)的轉(zhuǎn)變

我國(guó)文化遺產(chǎn)保護(hù)的制度建設(shè)和具體實(shí)踐在摸索與反思中不斷前進(jìn)，從早期的物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)為主到非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)逐步得到重視，再到文化遺產(chǎn)整體性保護(hù)理念的形成和發(fā)展，我國(guó)文化遺產(chǎn)保護(hù)工作經(jīng)歷了逐步發(fā)展與完善的過程。

我國(guó)文化遺產(chǎn)保護(hù)在制度建設(shè)上早期主要聚焦文物的認(rèn)定與保護(hù)。中華人民共和國(guó)成立后，文化遺產(chǎn)保護(hù)工作得到了前所未有的重視。1950年，中央人民政府政務(wù)院頒布了《禁止珍貴文物圖書出口暫行辦法》《古跡、珍貴文物、圖書及稀有生物保護(hù)辦法》《古文化遺址及古墓葬之調(diào)查發(fā)掘暫行辦法》等文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域最早的一批規(guī)范性文件，為文物保護(hù)制度建設(shè)奠定了基礎(chǔ)；1960年通過的《文物保護(hù)管理暫行條例》進(jìn)一步細(xì)化了文物保護(hù)的具體措施；1982年通過的《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《文物保護(hù)法》）第一次以法律形式確定了文物保護(hù)的基本制度。這一時(shí)期，我國(guó)文化遺產(chǎn)保護(hù)重心集中于文物本體，重點(diǎn)在于搶救文物、應(yīng)對(duì)文物損毀風(fēng)險(xiǎn)，建立了以文物保護(hù)單位、文物登記等制度為代表的文物管理體系。

在物質(zhì)文化遺產(chǎn)法律體系初步建立的基礎(chǔ)上，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)（以下簡(jiǎn)稱“非遺”）保護(hù)的意識(shí)逐步形成，并開啟了制度化發(fā)展進(jìn)程。雖然1950年中國(guó)民間文藝研究會(huì)成立后，即以民間文學(xué)、民間藝術(shù)、民間文化為主要研究對(duì)象，開展了研究、表演、創(chuàng)作、教學(xué)、出版、搜集、采風(fēng)等活動(dòng)，但非遺保護(hù)并未上升至立法層面，非遺的內(nèi)涵尚未形成如今完整清晰的定義。改革開放后，政府、學(xué)術(shù)界與民間組織逐漸認(rèn)識(shí)到非遺的歷史價(jià)值，逐步樹立起“搶救性保護(hù)”的非遺傳承意識(shí)。1997年《傳統(tǒng)工藝美術(shù)保護(hù)條例》的頒布開啟了我國(guó)非遺保護(hù)的立法之路，同時(shí)全國(guó)人大教科文衛(wèi)委決定在云南省率先開展“先地方，后中央”的非遺立法探索。2000年《云南省民族民間傳統(tǒng)文化保護(hù)條例》的出臺(tái)為后續(xù)在全國(guó)范圍推廣的非遺立法實(shí)踐提供了極為重要的參考經(jīng)驗(yàn)。2011年正式實(shí)施的《中華人民共和國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》）是我國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域的第一部專門法律，具有里程碑意義。至此，歷經(jīng)近30年的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)立法發(fā)展，我國(guó)建立起了以國(guó)家為主導(dǎo)的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法律保護(hù)體系，形成以代表性項(xiàng)目名錄、傳承與傳播等制度為基礎(chǔ)的保護(hù)機(jī)制。

隨著文化遺產(chǎn)保護(hù)范圍的不斷拓展和類型的日益復(fù)雜，系統(tǒng)性保護(hù)的文化遺產(chǎn)治理理念逐步確立，并在實(shí)踐中加速推進(jìn)。系統(tǒng)性保護(hù)理念強(qiáng)調(diào)文化遺產(chǎn)保護(hù)不僅要關(guān)注單個(gè)文物或非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項(xiàng)目的保護(hù)，而且要關(guān)注文化遺產(chǎn)與周邊環(huán)境的和諧共生以及文化遺產(chǎn)之間的內(nèi)在聯(lián)系和相互影響。2005年12月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)文化遺產(chǎn)保護(hù)的通知》，提出設(shè)立中國(guó)文化遺產(chǎn)日，并規(guī)劃了我國(guó)文化遺產(chǎn)的全面保護(hù)策略，加快了從“文物保護(hù)”走向“文化遺產(chǎn)保護(hù)”的發(fā)展進(jìn)程。

近年來，系統(tǒng)性保護(hù)成為我國(guó)新時(shí)代文化遺產(chǎn)保護(hù)的關(guān)鍵理念和重要工作要求。《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》提出：“推動(dòng)文化遺產(chǎn)系統(tǒng)性保護(hù)和統(tǒng)一監(jiān)管。”新修訂的《文物保護(hù)法》明確了文物的定義，強(qiáng)調(diào)了挖掘價(jià)值、讓文物活起來的工作要求，將文物普查調(diào)查制度、不可移動(dòng)文物保護(hù)規(guī)劃制度等現(xiàn)有成熟做法提煉為法律制度，回應(yīng)了系統(tǒng)性保護(hù)的要求，為文化遺產(chǎn)的系統(tǒng)性保護(hù)提供了堅(jiān)實(shí)支撐。

我國(guó)既往的文化遺產(chǎn)立法具有單體保護(hù)模式的典型特征，即法律針對(duì)特定類型文化遺產(chǎn)立法。《文物保護(hù)法》《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》各類立法之間邊界分明，采用名錄制度、代表性傳承人制度進(jìn)行資源確權(quán)和調(diào)配，以便管理、考核與財(cái)政支持。治理架構(gòu)上，不同類型的文化遺產(chǎn)分別歸屬文物行政部門、文化和旅游部門、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門等管理，而不是由單一部門統(tǒng)一監(jiān)管。

從形成機(jī)制來看，為解決文化遺產(chǎn)保護(hù)面臨大量遺產(chǎn)流失、破壞或消亡的現(xiàn)實(shí)困境，中華人民共和國(guó)成立以來，立法與行政實(shí)踐多注重文物單體保護(hù)，優(yōu)先建立重點(diǎn)文物保護(hù)單位等制度，形成了以單項(xiàng)確權(quán)、個(gè)案管理為中心的立法取向。同時(shí)，由于早期立法技術(shù)和文化資源管理經(jīng)驗(yàn)有限，普遍采取“分類+目錄+審批”的直線式治理結(jié)構(gòu)。這種行政技術(shù)路線決定了文化遺產(chǎn)管理聚焦于特定項(xiàng)目，而非整體統(tǒng)籌。

通過20世紀(jì)50年代至21世紀(jì)初的文化遺產(chǎn)立法與實(shí)踐，我國(guó)逐步建立了以《文物保護(hù)法》《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》為主干，以《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》《世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》《云南省民族民間傳統(tǒng)文化保護(hù)條例》等行政法規(guī)、部門規(guī)章與地方性法規(guī)為枝葉，分門別類管理的法律體系，既有立法主要面向單一文化遺產(chǎn)類型或項(xiàng)目管理。

無論是早期對(duì)物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)，還是后來逐步推進(jìn)的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)，立法的整體思路和制度安排均體現(xiàn)出單體保護(hù)的特征，即以個(gè)體項(xiàng)目為單位制定保護(hù)制度、劃定責(zé)任主體。在早期法治化基礎(chǔ)薄弱、保護(hù)力量有限的背景下，單體保護(hù)模式具有較強(qiáng)的操作性與穩(wěn)定性，是推動(dòng)制度從無到有的有效策略。單體保護(hù)模式有利于政府集中力量保護(hù)最瀕危的文化遺產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)有限資源的最大保護(hù)效益。這種模式雖然在特定歷史階段發(fā)揮了重要作用，但隨著文化遺產(chǎn)保護(hù)目標(biāo)從搶救轉(zhuǎn)向傳承與發(fā)展，這種保護(hù)思路需要進(jìn)一步改變，以承載文化遺產(chǎn)整體治理的訴求。

系統(tǒng)性保護(hù)立法模式的提出與制度安排

隨著我國(guó)文化遺產(chǎn)保護(hù)對(duì)象范圍持續(xù)拓展，新的文化遺產(chǎn)類型不斷涌現(xiàn)，傳統(tǒng)的單一類型保護(hù)模式已難以應(yīng)對(duì)實(shí)際需要，文化遺產(chǎn)保護(hù)立法呈現(xiàn)出由單體保護(hù)向系統(tǒng)性保護(hù)轉(zhuǎn)型的趨勢(shì)，兼顧統(tǒng)一性與靈活性，逐步形成具有中國(guó)特色的文化遺產(chǎn)系統(tǒng)性保護(hù)立法模式。為此，需要確立統(tǒng)一的基本保護(hù)原則和法律規(guī)則，制定清晰的分類標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一的管理要求，形成文化遺產(chǎn)整體保護(hù)的法制基礎(chǔ)。同時(shí)，文化遺產(chǎn)保護(hù)涉及多個(gè)部門，需要通過統(tǒng)一的法律框架加以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，明確事權(quán)劃分和職責(zé)銜接，提升文化遺產(chǎn)保護(hù)治理體系的系統(tǒng)性和協(xié)同性。

在統(tǒng)一立法框架下，仍需充分發(fā)揮地方立法和地方實(shí)踐的重要作用。我國(guó)文化遺產(chǎn)資源豐富多樣，許多文化遺產(chǎn)具有鮮明的區(qū)域性特征。對(duì)此，地方立法能夠因地制宜制定細(xì)化制度，有效保護(hù)地方文化遺產(chǎn)，激發(fā)地方保護(hù)的積極性。從立法技術(shù)角度看，完全剛性統(tǒng)一可能難以兼顧各地實(shí)際保護(hù)需要。因此，需要在制定統(tǒng)一基本法和核心制度的基礎(chǔ)上，授權(quán)地方根據(jù)本地實(shí)際靈活制定實(shí)施細(xì)則或?qū)ｍ?xiàng)規(guī)定，既確保統(tǒng)一框架下的法制一致性，又保留地方靈活性，提升文化遺產(chǎn)保護(hù)立法體系的適應(yīng)性和可持續(xù)性。

具體而言，應(yīng)構(gòu)建文化遺產(chǎn)保護(hù)統(tǒng)一的法律框架，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)現(xiàn)有分散立法，明確文化遺產(chǎn)保護(hù)的基本原則、基本概念、管理體系及法律責(zé)任，并將物質(zhì)文化遺產(chǎn)、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)及其他新興類型文化遺產(chǎn)納入統(tǒng)一的規(guī)范體系。同時(shí)，構(gòu)建國(guó)家與地方相結(jié)合的文化遺產(chǎn)治理體系。明確國(guó)家層面負(fù)責(zé)統(tǒng)籌各類文化遺產(chǎn)的管理，并加強(qiáng)法律執(zhí)行與監(jiān)督，確保一般性法律實(shí)施。在地方層面，根據(jù)區(qū)域特色制定相應(yīng)的文化遺產(chǎn)保護(hù)條例，在國(guó)家統(tǒng)一立法框架內(nèi)形成靈活的地方治理機(jī)制。此外，適時(shí)推進(jìn)組建文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，整合文化遺產(chǎn)保護(hù)的行政管理職能，實(shí)現(xiàn)文化遺產(chǎn)系統(tǒng)性保護(hù)和統(tǒng)一監(jiān)管。通過構(gòu)建統(tǒng)一立法、專項(xiàng)補(bǔ)充、行政協(xié)同、社會(huì)參與的多層次法律體系，推動(dòng)文化遺產(chǎn)的系統(tǒng)保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展。