作者：冀翠萍，系山東省習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員，山東省委黨校公共管理教研部副主任、教授

圖為位于四川天府新區(qū)的國家超級計(jì)算成都中心。新華社發(fā)

浙江省嘉興市南湖區(qū)政務(wù)服務(wù)中心，群眾在“政小云”政務(wù)服務(wù)咨詢統(tǒng)一線上平臺上咨詢辦理事項(xiàng)。新華社發(fā)

【學(xué)習(xí)貫徹黨的二十屆三中全會精神】

數(shù)據(jù)作為一種新型生產(chǎn)要素，其基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性作用越發(fā)凸顯，成為推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵力量，對于增強(qiáng)我國綜合國力、構(gòu)筑國際競爭新優(yōu)勢具有重要意義。今年《政府工作報(bào)告》提出，“加快完善數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度，深化數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用，促進(jìn)和規(guī)范數(shù)據(jù)跨境流動”。近年來，我國高度重視數(shù)據(jù)要素的發(fā)展，將其置于國家戰(zhàn)略高度，接續(xù)出臺一系列政策文件，特別是黨的二十屆三中全會提出“培育全國一體化技術(shù)和數(shù)據(jù)市場”，為數(shù)據(jù)要素化、市場化、價(jià)值化發(fā)展指明了路徑。在此背景下，健全與全國一體化數(shù)據(jù)市場相適應(yīng)的治理體系，既是深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重要內(nèi)容，也是新形勢下必須回答好的重大治理命題。

1.明確健全治理體系的基本思路

堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與地方探索相結(jié)合。頂層設(shè)計(jì)是治理體系的“指揮棒”，指導(dǎo)全局性、戰(zhàn)略性治理框架的構(gòu)建。構(gòu)建全國一體化數(shù)據(jù)市場，亟須從頂層設(shè)計(jì)角度統(tǒng)籌謀劃、統(tǒng)一規(guī)則，推動數(shù)據(jù)資源橫向縱向暢通流動，堅(jiān)持全國“一盤棋”，為數(shù)據(jù)要素化、市場化、價(jià)值化的整體性統(tǒng)籌提供支撐。同時，我國率先創(chuàng)造性地將數(shù)據(jù)確立為生產(chǎn)要素，如何發(fā)展數(shù)據(jù)要素，全球范圍內(nèi)鮮有可供借鑒的成熟經(jīng)驗(yàn)和模式，需要在探索中前行，各地各部門在實(shí)踐中搶抓機(jī)遇、改革破冰，形成了一些有效的模式與經(jīng)驗(yàn)。國家頂層設(shè)計(jì)應(yīng)充分獲取、審視并評價(jià)這些地方經(jīng)驗(yàn)，可復(fù)制、能推廣的及時總結(jié)上升為制度，對存在地方特色和諸多前置條件的，給予客觀評價(jià)并中肯引導(dǎo)，從而在頂層設(shè)計(jì)與地方探索的雙向互動中，不斷豐富和完善一體化數(shù)據(jù)市場的治理體系。

堅(jiān)持有為政府與有效市場相結(jié)合。《全國數(shù)據(jù)資源調(diào)查報(bào)告（2023）》顯示，2023年我國數(shù)據(jù)生產(chǎn)總量達(dá)到32.85ZB，數(shù)據(jù)生產(chǎn)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，數(shù)據(jù)需求快速增長，但數(shù)據(jù)要素的發(fā)展還滯后于現(xiàn)實(shí)需求，面臨數(shù)字生產(chǎn)關(guān)系不適應(yīng)、數(shù)據(jù)要素配置機(jī)制不清晰、數(shù)據(jù)市場監(jiān)管不明確等挑戰(zhàn)，迫切需要職能部門加強(qiáng)數(shù)據(jù)制度建設(shè)，明確數(shù)據(jù)權(quán)利、規(guī)則要求與行為邊界，引導(dǎo)企業(yè)、社會與公眾有序參與數(shù)據(jù)市場建設(shè)。在制度規(guī)則不斷完善的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，催生數(shù)據(jù)新產(chǎn)業(yè)、新模式、新動能，培育和發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力。政府與市場在數(shù)據(jù)要素發(fā)展中并非孤立存在，市場發(fā)展中的堵點(diǎn)難點(diǎn)需要政策指引和制度護(hù)航，明確的制度規(guī)則有利于提振市場信心，政府與市場持續(xù)互動、相互助推，共同推動市場規(guī)模與效率提升。

堅(jiān)持小步快跑與快速迭代相結(jié)合。數(shù)據(jù)領(lǐng)域發(fā)展變化快、創(chuàng)新速度快，發(fā)展機(jī)遇稍縱即逝，不能等待全部戰(zhàn)略布局完畢、全部體系構(gòu)建完成、全部政策建設(shè)到位，需要堅(jiān)持小步快跑與快速迭代相結(jié)合。數(shù)據(jù)要素發(fā)展初期，重點(diǎn)聚焦關(guān)注度高、市場反應(yīng)強(qiáng)烈、能夠看得清的領(lǐng)域，通過試驗(yàn)試點(diǎn)“小步快跑”，快速推出一批可操作性強(qiáng)、見效快的政策制度，積累經(jīng)驗(yàn)和成果。數(shù)據(jù)要素發(fā)展進(jìn)程中，根據(jù)試驗(yàn)試點(diǎn)中的反饋與問題，根據(jù)市場變化與技術(shù)變遷，“快速迭代”法律法規(guī)、政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，推動治理機(jī)制的優(yōu)化升級。小步快跑與快速迭代相結(jié)合，既保證數(shù)據(jù)市場建設(shè)的靈敏性與可操作性，也保證治理體系的適應(yīng)性與持續(xù)優(yōu)化，有助于緊抓機(jī)遇推動數(shù)據(jù)市場健康有序發(fā)展。

2.牢牢把握公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用這個關(guān)鍵點(diǎn)

在信息化數(shù)字化時代背景下，各級黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位在依法履職或提供公共服務(wù)的過程中，積累了寶貴的公共數(shù)據(jù)資源，這些資源初步形成了相對清晰的權(quán)屬關(guān)系、規(guī)范的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)和廣泛的服務(wù)領(lǐng)域，為深度開發(fā)利用奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。加之，公共數(shù)據(jù)資源與公眾緊密相連，社會的關(guān)注度與需求度持續(xù)攀升。因此，用好公共數(shù)據(jù)資源，不僅具有鮮明的風(fēng)向標(biāo)意義，更是推動數(shù)據(jù)要素市場繁榮發(fā)展的關(guān)鍵所在，必須牢牢把握這個關(guān)鍵點(diǎn)，在數(shù)據(jù)“供得出、流得動、用得好、保安全”方面蹚出一條路，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，帶動企業(yè)數(shù)據(jù)、個人信息的高效流通和開發(fā)利用。

當(dāng)前，公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用主要有三種方式。一是面向政務(wù)部門內(nèi)部的共享，旨在解決跨層級、跨地區(qū)、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)共享交換問題，為政務(wù)部門依法履職、提高協(xié)同監(jiān)管效能、改善公共服務(wù)水平提供支撐。二是面向企業(yè)和社會公眾的開放，在確保國家數(shù)據(jù)安全、保護(hù)個人信息和商業(yè)秘密的前提下，通過互聯(lián)網(wǎng)平臺有序向社會免費(fèi)開放數(shù)據(jù)資源，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)在生產(chǎn)生活、科學(xué)研究、社會治理等領(lǐng)域的公益服務(wù)作用。三是面向企業(yè)和社會公眾的授權(quán)運(yùn)營，針對不適宜直接開放的敏感公共數(shù)據(jù)，通過授權(quán)給相關(guān)運(yùn)營主體并建立有效監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)供需對接和價(jià)值釋放。目前，共享、開放兩種方式已經(jīng)取得一定成效，下一步需圍繞“高效辦成一件事”，強(qiáng)化主動與按需共享，提升群眾和企業(yè)的獲得感，需根據(jù)社會的數(shù)據(jù)開放需求，動態(tài)編制并更新數(shù)據(jù)開放目錄，確保數(shù)據(jù)開放的完整性與時效性。

授權(quán)運(yùn)營是公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的重要創(chuàng)新點(diǎn)，承載著深化公共數(shù)據(jù)利用與價(jià)值挖掘的重任。推進(jìn)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營需謀劃好以下工作：一是摸清數(shù)據(jù)家底，實(shí)施公共數(shù)據(jù)資源登記管理。建立全國一體化的公共數(shù)據(jù)資源登記平臺，完善公共數(shù)據(jù)資源目錄體系，開展數(shù)據(jù)登記，實(shí)施“一證一碼”管理，促進(jìn)數(shù)據(jù)資源與市場需求精準(zhǔn)對接。二是規(guī)范授權(quán)運(yùn)營流程，加強(qiáng)對授權(quán)運(yùn)營過程的監(jiān)管。可采取靈活多樣的授權(quán)形式，如整體授權(quán)、分領(lǐng)域授權(quán)、依場景授權(quán)等，對授權(quán)運(yùn)營過程實(shí)施監(jiān)督管理，重點(diǎn)監(jiān)管原始公共數(shù)據(jù)直接市場化、濫用市場支配地位、利用數(shù)據(jù)算法和資本優(yōu)勢實(shí)施壟斷，以及對已授權(quán)的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行再開發(fā)等行為，確保公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營既安全可控又公平透明。三是維護(hù)公共利益，促進(jìn)數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)生態(tài)繁榮發(fā)展。公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營應(yīng)彰顯公益性特質(zhì)，確需收費(fèi)的，實(shí)行政府指導(dǎo)定價(jià)管理，逐步構(gòu)建起符合公共數(shù)據(jù)資源特征的價(jià)格形成機(jī)制。同時，積極探索區(qū)域合作和利益調(diào)節(jié)機(jī)制，發(fā)揮公共數(shù)據(jù)的規(guī)模化效應(yīng)，鼓勵企業(yè)開發(fā)多樣化產(chǎn)品和服務(wù)，推動大模型開發(fā)、訓(xùn)練與應(yīng)用，培育多層次的數(shù)據(jù)要素型企業(yè)，促進(jìn)地區(qū)數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

3.探索健全治理體系的現(xiàn)實(shí)路徑

把握制度建設(shè)主線，建立健全數(shù)據(jù)制度體系。通過頂層設(shè)計(jì)和總體謀劃，加快面向數(shù)據(jù)流通全過程管理的制度建設(shè)。完善數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度。在數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的制度框架下，健全數(shù)據(jù)確權(quán)機(jī)制，明確各產(chǎn)權(quán)的歸屬主體、權(quán)利義務(wù)與行使方式，制定數(shù)據(jù)確權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)和程序，探索產(chǎn)權(quán)登記制度等，為數(shù)據(jù)的合法合規(guī)使用提供保障。健全數(shù)據(jù)交易制度。探索權(quán)威、公正的數(shù)據(jù)估值定價(jià)機(jī)制，建立價(jià)格動態(tài)調(diào)整機(jī)制，明確數(shù)據(jù)交易的標(biāo)準(zhǔn)、流程與方式，建立起數(shù)據(jù)交易市場的基本規(guī)則體系，加強(qiáng)跨境數(shù)據(jù)流動的政策指引。構(gòu)建數(shù)據(jù)收益分配制度。充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素市場化配置機(jī)制，根據(jù)數(shù)據(jù)要素的權(quán)屬關(guān)系、貢獻(xiàn)程度、風(fēng)險(xiǎn)大小等，引導(dǎo)制定合理的收益分配機(jī)制，探索多種收益分配方式，合理分配數(shù)據(jù)收益。數(shù)據(jù)制度的建設(shè)不可能一蹴而就，需要緊抓主要矛盾和矛盾的主要方面，準(zhǔn)確理解和把握數(shù)據(jù)要素特性，逐步建立起符合數(shù)據(jù)市場規(guī)律、契合數(shù)據(jù)市場需要、具有中國特色的數(shù)據(jù)制度體系。

強(qiáng)化數(shù)據(jù)底座基線，一體化運(yùn)營數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施。數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施是涉及數(shù)據(jù)采集、匯聚、傳輸、加工、流通、利用、運(yùn)營、安全服務(wù)的一類新型基礎(chǔ)設(shè)施，既包括傳統(tǒng)的硬件基礎(chǔ)設(shè)施，如云網(wǎng)、算力、平臺、系統(tǒng)等，也包括運(yùn)行的軟性基礎(chǔ)設(shè)施，如標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、安全機(jī)制、技術(shù)路線等。在國家層面，需制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，明確統(tǒng)一目錄標(biāo)識、統(tǒng)一身份登記、統(tǒng)一接口要求，建設(shè)基礎(chǔ)公共服務(wù)平臺，推動數(shù)據(jù)的規(guī)模化、高效化、可信化供給流通。在地區(qū)行業(yè)層面，需在國家統(tǒng)一規(guī)范和要求下，在原有數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展基礎(chǔ)上，分步驟、有序地與國家數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施連接連通，打造高效聯(lián)動、智能流通、安全可信的全國一體化數(shù)據(jù)能力，持續(xù)賦能各行業(yè)數(shù)據(jù)融合與智能化發(fā)展。

守牢數(shù)據(jù)安全底線，探索監(jiān)管新手段新模式。大范圍大規(guī)模數(shù)據(jù)流動過程中潛存著各類風(fēng)險(xiǎn)和安全問題，必須將安全貫穿數(shù)據(jù)供給、流通、利用全過程。完善責(zé)任界定機(jī)制，落實(shí)國家數(shù)據(jù)分類分級保護(hù)制度，明確數(shù)據(jù)跨主體流通中的安全治理規(guī)則，界定數(shù)據(jù)供方與需方的權(quán)責(zé)范圍，夯實(shí)數(shù)據(jù)流通中的主體責(zé)任、運(yùn)營責(zé)任、應(yīng)用責(zé)任，做到責(zé)任邊界清晰、責(zé)任落實(shí)到位。探索建立溯源機(jī)制，圍繞重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)場景，通過引入?yún)^(qū)塊鏈技術(shù)、分布式賬本技術(shù)、數(shù)據(jù)血緣工具等，對數(shù)據(jù)的生命周期進(jìn)行全程記錄和跟蹤，確保每個數(shù)據(jù)項(xiàng)的來源、流轉(zhuǎn)路徑、操作行為等都能夠被追溯和審計(jì)，當(dāng)發(fā)生數(shù)據(jù)安全問題時，溯源機(jī)制可以幫助快速確認(rèn)責(zé)任主體。創(chuàng)新安全技術(shù)應(yīng)用。探索開展數(shù)據(jù)脫敏等技術(shù)研究，對于經(jīng)脫敏等技術(shù)處理后，能夠確立識別為一般數(shù)據(jù)的，可按照一般數(shù)據(jù)開展流通交易，最大限度調(diào)動數(shù)據(jù)資源參與流通利用。在堅(jiān)持安全與發(fā)展并舉的同時，力圖通過成本的最小化實(shí)現(xiàn)安全的最優(yōu)化，推動數(shù)據(jù)高質(zhì)量發(fā)展與高水平安全互動。