作者為清華大學公共管理學院教授、院長

當前，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期。高質量發展不僅是經濟社會發展領域的深刻變革，更是對國家治理體系和治理能力的全面考驗。黨的十八大以來，習近平總書記反復強調“政策協同”。以習近平同志為核心的黨中央將增強宏觀政策取向一致性、提高政策協同作為推動高質量發展的重要舉措，2023年中央經濟工作會議提出“要增強宏觀政策取向一致性。加強財政、貨幣、就業、產業、區域、科技、環保等政策協調配合，把非經濟性政策納入宏觀政策取向一致性評估，強化政策統籌，確保同向發力、形成合力”，2024年4月習近平總書記主持召開的中共中央政治局會議提出“要做好宏觀政策取向一致性評估，加強預期管理”，2024年12月習近平總書記主持召開的中共中央政治局會議進一步強調“打好政策‘組合拳’，提高宏觀調控的前瞻性、針對性、有效性”，等等。這些重要要求是習近平新時代中國特色社會主義思想世界觀和方法論的生動體現，也為我們在新時代新征程上推動高質量發展提供了科學指引。

政策協同通常是指多個政策在目標、手段、實施效果等方面相互支持、相互配合、形成合力，而不是相互孤立、相互沖突或相互抵消。改革開放初期，我國的政策制定和實施以各個部門為主，政策碎片化現象較為突出。不同部門不同領域的政策之間在目標、實施路徑等方面存在差異，導致政策效應有所抵消或削弱。例如，在一些地區，經濟部門在制定經濟政策時不考慮環境保護，環保部門在制定環保政策時沒有考慮經濟發展，導致經濟政策與環保政策之間存在沖突。隨著經濟社會發展，我國逐漸認識到政策協同的重要性，一些重要政策文件“組合拳”通過多部門聯合決策聯合發文的方式加強協同，一些重要領域政策通過組建跨部門領導小組的方式協商統一多部門意見。同時，近年來我國在宏觀調控中不斷探索跨周期和逆周期調節的有效機制。例如，2024年12月習近平總書記主持召開的中共中央政治局會議明確提出“充實完善政策工具箱，加強超常規逆周期調節”，2024年中央經濟工作會議強調“協同推進政策實施和預期引導，提升政策引導力、影響力”。這顯示出我國在宏觀調控中更加注重政策的前瞻性和靈活性，通過短期政策與中長期政策的協同配合，實現穩中求進、以進促穩，標志著政策協同在理論和實踐上的深化與拓展。

高質量發展對政策協同提出新的要求

提高政策協同是確保政策組合效果最大化的關鍵。推動高質量發展，要努力提高包括政策目標之間、政策工具之間、短期政策與中長期政策之間以及多元政策取向之間的一致性。

政策目標一致性：錨定高質量發展這個新時代的硬道理。習近平總書記指出：“高質量發展，就是能夠很好滿足人民日益增長的美好生活需要的發展，是體現新發展理念的發展，是創新成為第一動力、協調成為內生特點、綠色成為普遍形態、開放成為必由之路、共享成為根本目的的發展。”這一重要論述明確了高質量發展的目標內涵，要求我們從單純追求經濟增長速度轉向更加注重經濟結構優化、創新驅動發展和資源配置效率提升，也為政策協同提供了方向指引。具體來看，財政政策需要更加注重對科技創新、產業升級和民生保障的支持；貨幣政策需要精準發力，引導資金流向實體經濟的重點領域和薄弱環節；產業政策需要聚焦新興產業培育和傳統產業轉型升級，推動產業高端化、智能化、綠色化；區域政策需要強化區域協調發展，實現區域優勢互補和協同發展；科技政策需要圍繞創新驅動發展戰略，加大對基礎研究、前沿技術研發和科技成果轉化的支持力度，提升國家整體科技創新能力；環保政策需要堅決貫徹綠色發展理念，推動經濟社會發展全面綠色轉型，實現人與自然和諧共生。

政策工具一致性：優化政策協同路徑。政策工具的一致性是實現政策目標的重要保障。在實現高質量發展目標的過程中，不同領域的政策都需要選擇合適的政策工具，確保相互之間協同配合。比如，財政政策可以通過減稅降費等手段，引導企業加大研發投入，推動產業轉型升級；貨幣政策可以通過調整利率、準備金率等工具，調節市場流動性，支持中小企業發展；產業政策可以通過制定產業規劃、設立產業基金等手段，統籌推動傳統產業改造升級和新興產業發展壯大；區域政策可以通過制定區域協調發展規劃、設立區域合作基金等手段，提高區域發展的協調性；環保政策可以通過征收環境稅、推行碳排放權交易等手段，推動企業節能減排，促進綠色發展。近年來，我國在增強政策工具一致性方面進行了積極探索。例如，設立國家科技成果轉化引導基金，通過財政資金的杠桿作用，引導社會資本投入科技成果轉化項目；等等。這些政策工具協同配合，為高質量發展提供了有力支撐。

政策周期一致性：兼顧短期與中長期調控。高質量發展要求我們在宏觀調控中兼顧短期與中長期政策的協同一致，增強跨周期和逆周期調控政策的協調配合。短期政策的目的是減緩經濟周期波動影響、穩定經濟增長，主要可以通過減稅降費、擴大政府支出等財政政策手段刺激需求，通過調整利率、準備金率等貨幣政策工具調節市場流動性。中長期政策則更注重經濟結構優化、創新驅動發展和可持續增長，通過產業政策引導產業結構升級，通過科技政策提升國家創新能力，通過區域政策促進區域協調發展。短期政策的實施必須與中長期發展目標相一致，避免短期政策對經濟結構和長期增長帶來負面影響。近年來，我國在宏觀調控中不斷探索跨周期和逆周期調節的有效機制。比如，通過發揮國家發展規劃戰略導向作用，加強中期財政規劃管理，包括發行特別國債和專項債券支持重大項目建設，前瞻布局產業政策、推動新興產業和新質生產力發展，發展綠色金融支持低碳經濟發展等。

政策取向一致性：統籌宏觀政策領域。政策取向的一致性，是指在政策制定和實施過程中，對經濟、社會、環境等不同領域的政策在目標、手段和實施效果上進行統籌，實現相互協調、形成合力，這也是確保政策協同的重要環節。為此，需要加強宏觀政策取向一致性評估，從政策目標、政策工具、政策周期等多個維度進行綜合評判，確保政策之間的系統性、整體性、協同性。近年來，我國在政策制定上越來越注重政策取向的一致性。例如，為促進綠色經濟發展，不僅推出了一系列環保政策，還配套了稅收優惠、資金扶持等經濟手段，同時在社會層面加強對公眾環保意識的培養。這些政策在一致性評估基礎上形成合力，共同推動我國經濟高質量發展。

提高政策協同的策略與路徑

在推動高質量發展過程中提高政策協同，黨的領導是根本保障。這既是因為黨的領導能夠確保改革發展沿著正確方向前進，保持政策目標的連續性和長期性；又是因為黨的領導能夠發揮集中智慧和民主決策優勢，提高政策的科學性和有效性。同時，還應加強制度建設、完善政策協同機制，強化頂層設計、優化政策組合、完善評估體系、加強預期管理，最終推動并實現高質量發展。

強化頂層設計，構建協同一致的政策框架。在黨的領導下，加強宏觀政策頂層設計對于提高政策協同至關重要。只有強化頂層設計，才能確保各政策領域在高質量發展中的職責與定位清晰明確，構建協同一致的政策框架。為此，可建立跨部門政策協調機制，加強財政、貨幣、產業等部門之間的溝通與協作，通過多種方式及時解決政策實施過程中出現的問題，確保政策制定與執行過程中的協同性。在總體框架下，也可鼓勵提高各地內部和相互之間的政策協同，助力全國形成推動高質量發展的統一布局，實現全國一盤棋的戰略目標。

優化政策組合，提升政策組合效應。通過優化政策組合，確保各領域政策能夠相互支撐配合，可以強化政策之間的協同聯動，放大組合效應，形成推動高質量發展的合力。以科技創新這個高質量發展的根本支撐為例。近年來，我國通過稅收優惠、貨幣政策支持等政策組合，推動科技創新與產業創新深度融合；通過定向降準等貨幣政策手段，為科技企業提供低成本資金支持；等等。這些政策的協同配合，有效推動我國科技創新能力大幅提升。

完善評估體系，加強政策一致性評估。建立科學合理的政策取向一致性評估體系是提升政策組合效果的重要保障。評估體系應包括政策目標一致性、政策工具一致性、政策周期一致性、政策取向一致性等多維度指標。通過開展政策一致性評估，并加強對評估結果的應用，將評估結果作為政策調整與優化的重要依據，將推動政策協同水平不斷提升。比如，國家發展改革委2022年牽頭建立了政策文件評估機制，開展新出臺政策與宏觀政策取向一致性評估工作，國務院各部門出臺文件凡涉及宏觀經濟穩定和市場預期穩定的，由國家發展改革委開展宏觀政策取向一致性評估。評估工作開展以來，各項政策的協同性明顯提升，與宏觀政策取向的一致性不斷增強。

加強預期管理，穩定市場預期與信心。加強預期管理是提高政策組合效果的重要手段。通過開展政策宣介、加強市場溝通等方式，可以穩定經營主體預期，增強市場信心，為高質量發展營造良好的市場環境。近年來，我國在加強預期管理方面采取了一系列措施。例如，政府定期召開新聞發布會，對政策進行細致解讀，及時回應市場關切，增強市場信心；中國人民銀行通過定期發布貨幣政策執行報告，向市場傳遞貨幣政策意圖，穩定市場預期；等等。這些措施多管齊下，有效穩定了市場預期，為我國經濟平穩有序運行筑牢了堅實根基、提供了有力支撐。

總的來說，提高政策協同是實現高質量發展的必然要求。在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，建立并完善提高政策協同的體制機制，我們一定能夠推動高質量發展取得更大成效，為實現中華民族偉大復興奠定堅實基礎。

《 人民日報 》（ 2025年03月12日 09 版）