作者：趙放，系吉林大學經濟學院教授

【學習貫徹黨的二十屆三中全會精神】

統籌考慮產業升級、人口集聚和城鎮發展，是加快推進以人為核心的新型城鎮化的重要內容，是以人口高質量發展支撐中國式現代化的必然選擇。黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出，“構建產業升級、人口集聚、城鎮發展良性互動機制”，為進一步謀劃“產、城、人”深度融合發展提供了科學指引。系統分析產業、人口、城鎮重大關系問題，從全局視角推動實現產業升級、人口集聚、城鎮發展良性互動，是助力形成以產興城、以城促產、以業聚人良好局面的重要舉措。

1.深刻認識產業升級、人口集聚、城鎮發展良性互動的重大意義

習近平總書記指出，“更好統籌人口與經濟社會、資源環境的關系，維護人口安全。要順應人口轉變新趨勢建設現代化產業體系”。以系統觀念精心謀劃、合理統籌，推動產業升級、人口集聚、城鎮發展良性互動，是順應人民群眾對美好生活的期待、提高城鎮化水平與質量、增強產業發展動能的客觀選擇，對推動實現中國式現代化具有重要意義。

產業升級、人口集聚、城鎮發展良性互動是促進區域協調發展的迫切需要。當前，區域發展不平衡是推動共同富裕的難點問題，區域人口增減分化成為我國人口發展的趨勢性特征。為此，依托產業合理轉移和結構升級，提升重大生產力布局與城鎮化布局協同度，深化東中西部產業協作，引導產業在欠發達地區集聚發展，能夠有效帶動當地經濟發展和人口流入，促進當地城鎮基礎設施建設、公共服務改善及社會福利提升，從而促進區域協調發展。同時，通過產業、人口、城鎮的科學規劃、合理布局，可以避免單一地區過度承載，減少“大城市病”，有效疏散大城市功能和人口壓力，促進要素充分流動，實現資源、環境、社會的可持續發展。

產業升級、人口集聚、城鎮發展良性互動是實現經濟社會高質量發展的關鍵舉措。當前，我國已經進入高質量發展階段，對于產業、人口、城鎮發展提出了更高要求。區別于傳統工業化、城鎮化，新型工業化強調“科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少、人力資源優勢得到充分發揮”，新型城鎮化強調“以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承”，產業升級、人口集聚、城鎮發展良性互動與高質量發展具有深刻的內在一致性。產業升級、人口集聚為高質量發展積蓄了強勁動能與人力資本，城鎮發展為高質量發展創造了巨大需求市場和地理空間，“人口—產業—城鎮”的協調共促與高質量發展形成螺旋上升的耦合效應。

產業升級、人口集聚、城鎮發展良性互動是滿足人民群眾美好生活需要的內在要求。深入研判人口變化對經濟社會發展的影響，把人口高質量發展同人民高品質生活緊密結合起來，是新時代做好人口工作的重要內容。充分考慮人口變化因素和全面發展需求，統籌人口集聚涉及的財政、貨幣、就業、產業、投資、消費、生態、區域等問題，以產業發展為動力，以城鎮建設為載體，增強協同效應、規模效應，有利于滿足集聚人口的美好生活需要，切實增強群眾獲得感、幸福感、安全感。此外，抓住人口高質量發展蘊含的新機遇，從長遠角度規劃產業發展的相關配套，考慮人口結構和分布變化進行基礎設施布局，更好協調人口與經濟社會、資源環境的關系，是實現人與自然和諧共生的必然選擇。

2.準確把握產業升級、人口集聚、城鎮發展之間的重要關系

構建產業升級、人口集聚、城鎮發展良性互動機制，需要準確把握產業升級、人口集聚、城鎮發展之間的重要關系。其中，產業是支撐、城市是空間、人是主體，三者相互依存、相互影響。要以產業轉型升級帶動城鎮發展繁榮和人口集聚就業，以城鎮發展繁榮吸引人口安居樂業和改善產業發展環境，以人口集聚和人才擴充助力產業持續興旺和城鎮有機更新，推動形成地區發展的核心驅動力。

準確把握產業升級和人口集聚的關系。一方面，產業升級帶動人口集聚。傳統產業的轉型升級和新興產業的發展壯大培育新就業、創造新職業，為當地提供大量的就業機會，以及更具吸引力的收入水平和職業發展前景，從而吸引勞動力和高素質的專業人才流入，形成人口集聚。另一方面，人口集聚為產業升級提供了人力資源和市場需求的支持。人口集聚促進了勞動力市場的成熟與優化，能夠有效保障區域內產業所需的勞動力，尤其是高素質人才的引進，為產業創新和技術升級提供了強有力的保障。與此同時，人口集聚擴大了消費市場，為新產業、新業態、新模式的發展提供了需求牽引。

準確把握人口集聚和城鎮發展的關系。一方面，人民城市人民建，人民群眾在城市建設和發展中具有主體地位，人口集聚為城鎮發展繁榮注入更多的經濟活力、創新資源和文化多樣性，人口對居住生活、精神文化、創業就業、公共服務、生態環境等方面的需求，是推動新型城鎮化高質量發展的有力牽引。另一方面，人民城市為人民，城鎮建設和發展關乎人民群眾的生活質量，合理安排生產、生活、生態空間，打造宜業、宜居、宜樂、宜游的城鎮環境，能夠有效吸引人口流動、合理集聚，使人口“愿意來”且“留得住”。

準確把握產業升級和城鎮發展的關系。一方面，產業升級為城鎮發展提供物質基礎和動力源泉，產業升級往往伴隨著技術進步、生產方式變革、生產效率提高，能夠優化城鎮經濟結構，增加財政收入，也會促進基礎設施和公共服務的投資與建設，促使城鎮發展規模擴張和功能優化，增強城鎮綜合競爭力。另一方面，城鎮發展為產業升級創造了良好環境，城鎮作為現代化的重要載體，在吸引、集聚、激活資源要素方面發揮著重要作用，城鎮發展中交通、通信、電力、供水等基礎設施的現代化能夠有效提升企業的運營效率，相關政策支持、社會服務、開放平臺和創新生態等為企業提供了更加優質的配套條件，吸引了更多企業主體入駐，推動地區產業轉型升級。

3.構建產業升級、人口集聚、城鎮發展良性互動機制的重點方向

產業有力支撐、人口有效集聚、城鎮有序發展，是實現經濟持續增長、優化資源配置、區域協調發展的關鍵。要加強整體謀劃，更好協調產業、人口與城鎮之間的關系，形成產業梯度布局、人口就近就業、大中小城市協調發展的良性互動格局，推動構建產業升級、人口集聚、城鎮發展良性互動機制。

強化產業的吸納就業功能，以產業升級推動人口集聚規模擴大。充分、穩定的就業是集聚人口在城鎮安身立命之本，也是調動和發揮好人的積極性、主動性、創造性的關鍵。堅持以業聚人，實現產業發展與就業互促共進，應進一步注重培育完備產業鏈條，依托集群龍頭企業吸引產業鏈上下游、供應商、服務主體、應用生態合作伙伴集聚，通過市場主體的增加，創造更多的就業崗位，吸引更多相關行業從業者向產業集聚區域流動。加大對新興產業主體、創業企業的培育孵化支持力度，創造更多高收入、高技能的就業崗位，以高質量就業吸引人口集聚。同時，進一步加強勞動力市場建設，鼓勵企業探索靈活用工等新型就業方式，考慮將帶動就業人口納入產業獎勵扶持政策考量的重要指標。

優化調整產業的空間布局，以產業區域協調引導人口合理集聚?！叭穗S產業走”是人口遷移的基本邏輯，通過引導產業在區域間合理布局，能夠在調整產業結構的同時帶動人口的有序遷移。面對新一輪產業轉移浪潮，應統籌考慮國土空間規劃和生態環境分區管控要求，加快區域間產業結構布局優化調整，引導資金、技術、勞動密集型產業有序轉移，在東部地區重點發展高技術產業集群，吸引技術型和創新型人才遷入，在中西部地區重點培育先進制造業和現代服務業產業集群，擴大就業供給規模。引導人口凈流入的特大城市等地區的人口、產業和設施向中西部地區疏散，防止其資源環境超載，緩解經濟過密與過疏問題，通過共建產業園區等方式加快對革命老區、邊境地區、資源枯竭地區的產業梯度轉移，帶動區域間人口均衡。同時，深刻把握人口變化規律，完善人員編制、土地供應、財政轉移支付、公共服務等與人口增減掛鉤的機制，支持人口和勞動力合理有序流動。

系統統籌以人為本的城鎮建設，以城鎮功能集成推動產城人融合發展。以人為本是新型城鎮化的本質特征，城鎮發展如果能夠滿足人民群眾對高品質生活的新期待，自然會吸引人口集聚。聚焦人民高品質生活需求，應基于產城人融合的理念優化城鎮建設規劃，改善政務環境、營商環境、人居環境和公共服務品質，健全人口發展支持和服務體系，完善遷移人口就業、住房、教育、就醫、養老、生育等配套功能，吸引流動人口定居。提升依托產業集聚開發的新城建設水平，科學評估確定新城建設功能定位，推動健全開發體制機制、完善投融資體制機制、強化統籌協調，對標中心城區建設水平，完善城市空間擴容提質，給予落戶企業場地、基礎設施等支持，在解決產業就業人口居住問題基礎上，打造公共服務市域一體化、休閑娛樂商業業態功能豐富、精神文化設施齊全、綠地生態環境優美的品質生活空間，同時充分考慮中低收入人群居住空間的保留和構建。

完善人口集聚的落戶配套政策，以人口安居樂業保障產業用工需求和城鎮發展需求。2024年印發的《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》提出，進一步深化戶籍制度改革。放開放寬除個別超大城市外的落戶限制，推行以經常居住地登記戶口制度。可通過逐步放寬對產業就業人口的戶籍限制，降低外地居民落戶門檻，保障有穩定就業和固定住所的外來務工人員及其家屬盡快安家落戶。重點加快戶籍相關配套制度改革，健全常住地提供公共服務制度，保障遷入人口享有平等的基本生活、教育、醫療、社會保障等權利，鼓勵流動人口就地轉化和農村剩余勞動力就近轉移，持續推進農業轉移人口市民化進程。此外，優化央地共同支出事項的責任分擔辦法，統籌考慮區域間經濟發展差異和人口發展支出負擔，確保欠發達地區公共服務的質量與可持續性，結合人口流動趨勢，提供必要的財政轉移支付，動態調整各地支出責任。