作者：高帆，系上海市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特聘研究員、復旦大學經濟學院教授

【觀察與思考】

城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求，城鄉結構的轉變關系著我國整體現代化的推進程度。2024年中央經濟工作會議提出“統籌推進新型城鎮化和鄉村全面振興，促進城鄉融合發展”，明確了耕地管理、農產品穩產、糧食安全、農民增收、城市治理、縣域經濟發展等方面的重點任務，體現出強調城鄉兩端發力、增強城鄉兩方面協同的重要推進邏輯。2025年中央一號文件再次強調“堅持城鄉融合發展”。統籌推進新型城鎮化和鄉村全面振興是一項系統工程，在實踐當中，需要從城鄉之間的產業布局、要素配置、空間規劃、公共產品配置、發展評價方式、體制機制改革等層面深刻把握“統籌推進”的內涵和路徑。

一是統籌產業布局，夯實城鄉融合發展的經濟基礎。長期以來，我國城鄉產業分布的基本格局是：第一產業主要分布在鄉村，第二、三產業主要分布在城市，城鄉之間的產業分布存在清晰的邊界。新征程上，促進城鄉融合發展，必須立足中國式現代化和高質量發展來重新理解城鄉之間的產業分布，通盤考慮城鄉之間的產業關聯。這集中體現在三個方面：首先，實現糧食安全目標至關重要，抓好糧食和重要農產品穩產保供是鄉村振興的重要任務。在農村勞動力持續非農化的情形下，第一產業的發展必須打破部門邊界，重視城鄉互動，積極引入城市現代要素，注重技術進步，努力提高農業的綜合效益和競爭力。其次，鄉村具有自然、生態、文化、歷史等資源優勢，推動鄉村產業發展，應立足城鄉居民消費結構的轉變，將鄉村資源優勢盡快轉化為市場優勢，不斷培育契合城鄉居民新需求的鄉村新產業新業態，實現鄉村產業形態的多樣化和農民收入來源的多元化。最后，廣袤的鄉村為城鄉產業發展提供了巨大市場和廣闊應用場景，推進城鄉產業融合發展必須凸顯鄉村的市場貢獻，使城市產業緊密地與鄉村需求相對接，引導城市產業助推鄉村傳統產業改造和新興產業發展。

二是統籌要素配置，激發城鄉融合發展的市場活力。各類要素在城鄉之間平等交換、雙向流動、高效配置，是統籌推進新型城鎮化和鄉村振興的內在要求和關鍵內容。為此，應加快推進城鄉要素市場化改革，降低要素流動的制度性、技術性交易成本，發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，以此形成城鄉融合發展的充沛市場活力。特別是，以促進進城務工人員全面融入城市為重點，推動農村勞動力非農化。深入推進農村土地“三權分置”改革，完善承包地經營權流轉價格形成機制，穩慎推進農村宅基地制度改革，有序推進農村集體經營性建設用地入市改革，提高土地要素在城鄉之間的配置效率。加強農村商業網絡建設，引導工商資本與鄉村資源對接，采用普惠金融、綠色金融等方式賦能鄉村產業發展。充分利用數字技術，推動電商下鄉、“互聯網+農業”、智慧農場等鄉村業態發展，持續放大數字化技術在鏈接城鄉要素市場中的積極作用。

三是統籌空間規劃，完善城鄉融合發展的地理格局。城市和鄉村是具有多重功能的地域綜合體，應立足產業分布和要素配置的新趨勢，通盤考慮城鄉空間規劃，推動城鄉地理格局從“非城即鄉、涇渭分明”的二元結構轉向“亦城亦鄉、交錯嵌入”的融合狀態。為此，在推進新型城鎮化進程中，需要明確城鎮化是包括不同類型城鎮在內的結構轉型過程。就特定地區而言，應基于城市群、都市圈理念——即大中小城市和小城鎮的功能分工、協同組合進行布局；就特定城市而言，需要更加凸顯城市中心區、城市副中心、新城、中心鎮的輻射鏈接特征。在推進鄉村全面振興進程中，農村人口出現向縣城、中心鎮的集聚趨勢，農民的異地城市化和本地城鎮化在同時發生。為此，必須提高城鄉規劃、建設、治理融合水平，在空間規劃中更加突出縣城、中心鎮的縣域發展樞紐地位，將縣城、中心鎮視為從城到鄉的主要“連續體”，依據人口集聚趨勢和地理空間演變進行公共資源配置，更好發揮縣城、中心鎮對村莊的輻射帶動功能。

四是統籌公共產品配置，發揮城鄉融合發展的共富效應。城鄉發展不平衡表現在多個方面，其中就包括城鄉公共產品、特別是基本公共產品配置的不平衡。統籌推進新型城鎮化和鄉村全面振興，必須統籌公共產品配置，瞄準普惠性、一體化等目標推進相關制度變革，持續縮小城鄉居民在公共產品獲取中的落差，促使城鄉居民更為均等地分享發展成果。按照農業農村優先發展原則，進一步加大對鄉村生產性、生活性公共產品的支持力度，特別是持續提高對鄉村教育、醫療、養老等公共服務的財政支出水平。在普及義務教育基礎上，加大對鄉村職業教育財政投入程度，不斷提高鄉村各類勞動力的人力資本水平。以加快縮小城鄉社會保障差距為導向，逐年加大對農村居民的醫療、養老財政保障力度。加快推進農業轉移人口市民化進程，凸顯新型城鎮化以人為核心的價值取向。

五是統籌發展評價方式，提升城鄉融合發展的激勵水平。推進城鄉融合發展，應完整準確看待新時代背景下的鄉村價值，凸顯鄉村的生產、生活、生態、文化功能，不能因第一產業在GDP中的占比下降而忽視農業農村的發展。鄉村振興關系我國的糧食安全，必須嚴格落實耕地保護制度，完善農產品價格保護和財政補貼制度，為種糧農民和糧食主產區提供充分激勵。完善推動高質量發展激勵約束機制，在地方政府績效考核體系中更加凸顯農業農村現代化、城鄉融合發展相關指標的權重。此外，農村人口跨城鄉流轉往往伴隨著跨地區流動，應建立新增城鎮建設用地指標配置同常住人口增加協調機制，提高地方政府在統籌推進新型城鎮化和鄉村全面振興中的積極性、主動性。

六是統籌體制機制改革，強化城鄉融合發展的制度保障。統籌推進新型城鎮化和鄉村全面振興，必須注重不同制度變革之間的組合與協調，包括重視城市和鄉村的雙向開放，關注戶籍制度、土地制度、社會保障制度變革的協同性，為城鄉融合發展提供更為堅實的制度保障。顯而易見，我國統籌推進新型城鎮化和鄉村全面振興，單一制度變革的作用是有限的，必須發揮改革的協同效應，依靠多項制度改革的相互協同和系統集成，匯聚推進城鄉融合發展再上新臺階的充沛動能。在推進鄉村全面振興中，按照保障農民利益、拓展農民權利的原則推進農地產權制度改革，在深化農地“三權分置”中實現農村居民勞動力、土地再配置，激勵城市資本、技術、管理、數據等現代要素進入鄉村，實現鄉村向城市的更廣范圍開放。提高城市部門的就業創造能力，推動城市向鄉村的更深程度開放。