作者：高帆，系上海市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特聘研究員、復旦大學經(jīng)濟學院教授

【觀察與思考】

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變關系著我國整體現(xiàn)代化的推進程度。2024年中央經(jīng)濟工作會議提出“統(tǒng)籌推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展”，明確了耕地管理、農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)產(chǎn)、糧食安全、農(nóng)民增收、城市治理、縣域經(jīng)濟發(fā)展等方面的重點任務，體現(xiàn)出強調(diào)城鄉(xiāng)兩端發(fā)力、增強城鄉(xiāng)兩方面協(xié)同的重要推進邏輯。2025年中央一號文件再次強調(diào)“堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展”。統(tǒng)籌推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興是一項系統(tǒng)工程，在實踐當中，需要從城鄉(xiāng)之間的產(chǎn)業(yè)布局、要素配置、空間規(guī)劃、公共產(chǎn)品配置、發(fā)展評價方式、體制機制改革等層面深刻把握“統(tǒng)籌推進”的內(nèi)涵和路徑。

一是統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)布局，夯實城鄉(xiāng)融合發(fā)展的經(jīng)濟基礎。長期以來，我國城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分布的基本格局是：第一產(chǎn)業(yè)主要分布在鄉(xiāng)村，第二、三產(chǎn)業(yè)主要分布在城市，城鄉(xiāng)之間的產(chǎn)業(yè)分布存在清晰的邊界。新征程上，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，必須立足中國式現(xiàn)代化和高質(zhì)量發(fā)展來重新理解城鄉(xiāng)之間的產(chǎn)業(yè)分布，通盤考慮城鄉(xiāng)之間的產(chǎn)業(yè)關聯(lián)。這集中體現(xiàn)在三個方面：首先，實現(xiàn)糧食安全目標至關重要，抓好糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)產(chǎn)保供是鄉(xiāng)村振興的重要任務。在農(nóng)村勞動力持續(xù)非農(nóng)化的情形下，第一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展必須打破部門邊界，重視城鄉(xiāng)互動，積極引入城市現(xiàn)代要素，注重技術(shù)進步，努力提高農(nóng)業(yè)的綜合效益和競爭力。其次，鄉(xiāng)村具有自然、生態(tài)、文化、歷史等資源優(yōu)勢，推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，應立足城鄉(xiāng)居民消費結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，將鄉(xiāng)村資源優(yōu)勢盡快轉(zhuǎn)化為市場優(yōu)勢，不斷培育契合城鄉(xiāng)居民新需求的鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)形態(tài)的多樣化和農(nóng)民收入來源的多元化。最后，廣袤的鄉(xiāng)村為城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了巨大市場和廣闊應用場景，推進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展必須凸顯鄉(xiāng)村的市場貢獻，使城市產(chǎn)業(yè)緊密地與鄉(xiāng)村需求相對接，引導城市產(chǎn)業(yè)助推鄉(xiāng)村傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

二是統(tǒng)籌要素配置，激發(fā)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的市場活力。各類要素在城鄉(xiāng)之間平等交換、雙向流動、高效配置，是統(tǒng)籌推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在要求和關鍵內(nèi)容。為此，應加快推進城鄉(xiāng)要素市場化改革，降低要素流動的制度性、技術(shù)性交易成本，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，以此形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展的充沛市場活力。特別是，以促進進城務工人員全面融入城市為重點，推動農(nóng)村勞動力非農(nóng)化。深入推進農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革，完善承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格形成機制，穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地制度改革，有序推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革，提高土地要素在城鄉(xiāng)之間的配置效率。加強農(nóng)村商業(yè)網(wǎng)絡建設，引導工商資本與鄉(xiāng)村資源對接，采用普惠金融、綠色金融等方式賦能鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。充分利用數(shù)字技術(shù)，推動電商下鄉(xiāng)、“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”、智慧農(nóng)場等鄉(xiāng)村業(yè)態(tài)發(fā)展，持續(xù)放大數(shù)字化技術(shù)在鏈接城鄉(xiāng)要素市場中的積極作用。

三是統(tǒng)籌空間規(guī)劃，完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展的地理格局。城市和鄉(xiāng)村是具有多重功能的地域綜合體，應立足產(chǎn)業(yè)分布和要素配置的新趨勢，通盤考慮城鄉(xiāng)空間規(guī)劃，推動城鄉(xiāng)地理格局從“非城即鄉(xiāng)、涇渭分明”的二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向“亦城亦鄉(xiāng)、交錯嵌入”的融合狀態(tài)。為此，在推進新型城鎮(zhèn)化進程中，需要明確城鎮(zhèn)化是包括不同類型城鎮(zhèn)在內(nèi)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程。就特定地區(qū)而言，應基于城市群、都市圈理念——即大中小城市和小城鎮(zhèn)的功能分工、協(xié)同組合進行布局；就特定城市而言，需要更加凸顯城市中心區(qū)、城市副中心、新城、中心鎮(zhèn)的輻射鏈接特征。在推進鄉(xiāng)村全面振興進程中，農(nóng)村人口出現(xiàn)向縣城、中心鎮(zhèn)的集聚趨勢，農(nóng)民的異地城市化和本地城鎮(zhèn)化在同時發(fā)生。為此，必須提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設、治理融合水平，在空間規(guī)劃中更加突出縣城、中心鎮(zhèn)的縣域發(fā)展樞紐地位，將縣城、中心鎮(zhèn)視為從城到鄉(xiāng)的主要“連續(xù)體”，依據(jù)人口集聚趨勢和地理空間演變進行公共資源配置，更好發(fā)揮縣城、中心鎮(zhèn)對村莊的輻射帶動功能。

四是統(tǒng)籌公共產(chǎn)品配置，發(fā)揮城鄉(xiāng)融合發(fā)展的共富效應。城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡表現(xiàn)在多個方面，其中就包括城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品、特別是基本公共產(chǎn)品配置的不平衡。統(tǒng)籌推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，必須統(tǒng)籌公共產(chǎn)品配置，瞄準普惠性、一體化等目標推進相關制度變革，持續(xù)縮小城鄉(xiāng)居民在公共產(chǎn)品獲取中的落差，促使城鄉(xiāng)居民更為均等地分享發(fā)展成果。按照農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展原則，進一步加大對鄉(xiāng)村生產(chǎn)性、生活性公共產(chǎn)品的支持力度，特別是持續(xù)提高對鄉(xiāng)村教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務的財政支出水平。在普及義務教育基礎上，加大對鄉(xiāng)村職業(yè)教育財政投入程度，不斷提高鄉(xiāng)村各類勞動力的人力資本水平。以加快縮小城鄉(xiāng)社會保障差距為導向，逐年加大對農(nóng)村居民的醫(yī)療、養(yǎng)老財政保障力度。加快推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程，凸顯新型城鎮(zhèn)化以人為核心的價值取向。

五是統(tǒng)籌發(fā)展評價方式，提升城鄉(xiāng)融合發(fā)展的激勵水平。推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，應完整準確看待新時代背景下的鄉(xiāng)村價值，凸顯鄉(xiāng)村的生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化功能，不能因第一產(chǎn)業(yè)在GDP中的占比下降而忽視農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展。鄉(xiāng)村振興關系我國的糧食安全，必須嚴格落實耕地保護制度，完善農(nóng)產(chǎn)品價格保護和財政補貼制度，為種糧農(nóng)民和糧食主產(chǎn)區(qū)提供充分激勵。完善推動高質(zhì)量發(fā)展激勵約束機制，在地方政府績效考核體系中更加凸顯農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展相關指標的權(quán)重。此外，農(nóng)村人口跨城鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)往往伴隨著跨地區(qū)流動，應建立新增城鎮(zhèn)建設用地指標配置同常住人口增加協(xié)調(diào)機制，提高地方政府在統(tǒng)籌推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興中的積極性、主動性。

六是統(tǒng)籌體制機制改革，強化城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度保障。統(tǒng)籌推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，必須注重不同制度變革之間的組合與協(xié)調(diào)，包括重視城市和鄉(xiāng)村的雙向開放，關注戶籍制度、土地制度、社會保障制度變革的協(xié)同性，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供更為堅實的制度保障。顯而易見，我國統(tǒng)籌推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，單一制度變革的作用是有限的，必須發(fā)揮改革的協(xié)同效應，依靠多項制度改革的相互協(xié)同和系統(tǒng)集成，匯聚推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展再上新臺階的充沛動能。在推進鄉(xiāng)村全面振興中，按照保障農(nóng)民利益、拓展農(nóng)民權(quán)利的原則推進農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，在深化農(nóng)地“三權(quán)分置”中實現(xiàn)農(nóng)村居民勞動力、土地再配置，激勵城市資本、技術(shù)、管理、數(shù)據(jù)等現(xiàn)代要素進入鄉(xiāng)村，實現(xiàn)鄉(xiāng)村向城市的更廣范圍開放。提高城市部門的就業(yè)創(chuàng)造能力，推動城市向鄉(xiāng)村的更深程度開放。