作者：程世勇，系北京市習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心特約研究員、首都師范大學(xué)管理學(xué)院副教授

安徽省界首市城區(qū)一景。新華社發(fā)

【學(xué)習(xí)貫徹黨的二十屆三中全會(huì)精神】

黨的二十屆三中全會(huì)審議通過的《關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），對(duì)“完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制”作出重要部署，其中的第一項(xiàng)任務(wù)就是“健全推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制”。2024年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《深入實(shí)施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱《五年行動(dòng)計(jì)劃》），對(duì)未來五年推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的總體要求、重點(diǎn)任務(wù)、政策措施和組織實(shí)施等作出部署。高質(zhì)量推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化，能夠通過經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、改善民生等促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，為推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化注入強(qiáng)勁內(nèi)生動(dòng)力。

1.推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的重要內(nèi)容

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，在現(xiàn)代化進(jìn)程中，如何處理好工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系，在一定程度上決定著現(xiàn)代化的成敗。《決定》強(qiáng)調(diào)，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國(guó)式現(xiàn)代化的必然要求。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，讓有條件進(jìn)城的農(nóng)民進(jìn)得順暢安心。推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化，既是加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)在要求，也是實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化是解決“三農(nóng)”問題的重要途徑。全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村。做好新時(shí)代的“三農(nóng)”工作，必須將其放到城鄉(xiāng)融合發(fā)展的全局一體部署推進(jìn)。走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路，統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮。推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化，能夠通過加速農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)部門的轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)生產(chǎn)率與收入水平的整體提升。在推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程中，不僅可通過促進(jìn)就業(yè)與收入增長(zhǎng)實(shí)現(xiàn)物質(zhì)富裕，還可通過促進(jìn)社會(huì)全面進(jìn)步、生活方式變革實(shí)現(xiàn)精神富裕。

推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化能夠有力支撐區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。以人為本的新型城鎮(zhèn)化重在促進(jìn)人口的有序流動(dòng)與要素的高效集聚，這有利于進(jìn)一步優(yōu)化區(qū)域發(fā)展格局，縮小東中西部發(fā)展差異。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，市場(chǎng)分工和產(chǎn)業(yè)間協(xié)同得到進(jìn)一步拓展，有助于區(qū)域間形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的產(chǎn)業(yè)格局。新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)以人為核心，立足城鄉(xiāng)融合和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化，能夠有效縮小城鄉(xiāng)差距，提升區(qū)域發(fā)展質(zhì)量。新型城鎮(zhèn)化要求將城市群和都市圈的發(fā)展與縣域經(jīng)濟(jì)、小城鎮(zhèn)發(fā)展相協(xié)同，有助于加速形成大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展的格局。

推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化能夠?yàn)榘l(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力拓展空間載體。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，必然會(huì)促進(jìn)生產(chǎn)要素在空間上規(guī)模化集聚，在此基礎(chǔ)上不斷加速勞動(dòng)分工和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，這一過程與新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展有高度的內(nèi)在契合性。發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力要求實(shí)現(xiàn)技術(shù)革命性突破、生產(chǎn)要素創(chuàng)新性配置、產(chǎn)業(yè)深度轉(zhuǎn)型升級(jí)，這些都需要依托城鎮(zhèn)化的不斷拓展提供空間載體。以城興產(chǎn)、以產(chǎn)促城，產(chǎn)城深度融合的新型城鎮(zhèn)化，就是新質(zhì)生產(chǎn)力實(shí)現(xiàn)空間優(yōu)化配置的空間載體。

2.城鎮(zhèn)化建設(shè)成就為推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化奠定扎實(shí)基礎(chǔ)

改革開放以來尤其是黨的十八大以來，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)取得重大進(jìn)展。常住人口城鎮(zhèn)化率從2012年的53.10%提高至2023年的66.16%，城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋范圍顯著擴(kuò)大，城市群一體化發(fā)展明顯加快，一批現(xiàn)代化都市圈逐步培育，人民生活品質(zhì)不斷提升。城鎮(zhèn)化建設(shè)取得的重要成就，為深入推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化奠定了扎實(shí)基礎(chǔ)。

深化戶籍制度改革降低市民化門檻。戶籍制度改革對(duì)于促進(jìn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展、優(yōu)化我國(guó)城鎮(zhèn)化布局和提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量具有重要意義。黨的十八大以來，我國(guó)持續(xù)深化戶籍制度改革。全面落實(shí)城區(qū)常住人口300萬以下城市取消落戶限制的要求，全面放寬城區(qū)常住人口300萬至500萬城市落戶條件，完善城區(qū)常住人口500萬以上超大特大城市積分落戶政策。放寬城鎮(zhèn)戶口限制，意味著大量在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可以舉家進(jìn)城落戶。此外，城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)逐步“去戶籍化”，公共服務(wù)和公共資源的分配越來越以“常住人口”為標(biāo)準(zhǔn)。城鎮(zhèn)新增用地指標(biāo)的分配，也逐步施行城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地指標(biāo)增量與“常住人口”相協(xié)調(diào)的機(jī)制。

多舉措加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程。從初期的勞動(dòng)力進(jìn)城，到子女教育進(jìn)城，再到舉家落戶進(jìn)城，我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程不斷加快，新型城鎮(zhèn)化的質(zhì)量不斷提升。黨的十八大以來，我國(guó)加速推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)落戶，完成約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村改造，引導(dǎo)中西部地區(qū)約1億人就近城鎮(zhèn)化。

深入探索推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的路徑模式。黨的十八大以來，我國(guó)不斷總結(jié)城鎮(zhèn)化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合實(shí)際創(chuàng)新路徑模式，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化在總量、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量等方面都有較大提升。2014年頒布了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，“十三五”期間，為了加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、提高城市建設(shè)與治理水平，連續(xù)實(shí)施了三批國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)。到2020年末，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率均得到快速增長(zhǎng)。“十四五”時(shí)期，國(guó)家頒布中長(zhǎng)期的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2021—2035年）》，堅(jiān)持走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路。2022年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》，著力提升縣域發(fā)展，通過縣域城鎮(zhèn)化進(jìn)一步優(yōu)化我國(guó)城鎮(zhèn)體系，支撐城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

3.以共同富裕為主攻方向推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化

推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化，重在以促進(jìn)共同富裕為主要目標(biāo)和主攻方向，以城鄉(xiāng)融合發(fā)展和體制機(jī)制創(chuàng)新為依托，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村土地制度改革與新型城鎮(zhèn)化的聯(lián)動(dòng)。新型城鎮(zhèn)化一頭在城，一頭在鄉(xiāng)。推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化，首先是加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。繼續(xù)保護(hù)好進(jìn)城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，讓農(nóng)民既能出得去，也能回得來。通過城鄉(xiāng)融合的體制機(jī)制促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口財(cái)產(chǎn)性收入的增長(zhǎng)，進(jìn)一步深化農(nóng)地制度改革，暢通城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)，形成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制。

進(jìn)一步促進(jìn)高質(zhì)量充分就業(yè)與新型城鎮(zhèn)化的聯(lián)動(dòng)。提高就業(yè)水平和就業(yè)質(zhì)量，是通過改革使城鄉(xiāng)居民有更多獲得感的重要抓手。推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化，促進(jìn)高質(zhì)量充分就業(yè)是重要內(nèi)容。一是通過產(chǎn)業(yè)升級(jí)引導(dǎo)就業(yè)。通過承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、培育壯大新興產(chǎn)業(yè)、布局建設(shè)未來產(chǎn)業(yè)，進(jìn)一步增加高質(zhì)量就業(yè)崗位。二是通過擴(kuò)大需求引導(dǎo)就業(yè)。城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是人口的集聚和分工的拓展，進(jìn)而衍生出大量的需求，在促進(jìn)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和生活性服務(wù)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，帶來更多的就業(yè)崗位。三是促進(jìn)創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，能夠?yàn)槊駹I(yíng)經(jīng)濟(jì)營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，帶動(dòng)個(gè)體經(jīng)濟(jì)和中小微企業(yè)的發(fā)展；通過與鄉(xiāng)村振興聯(lián)動(dòng)，帶動(dòng)創(chuàng)業(yè)和就業(yè)。四是健全就業(yè)公共服務(wù)體系，強(qiáng)化職業(yè)培訓(xùn)與人力資本投資，實(shí)現(xiàn)就業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、就業(yè)機(jī)會(huì)充分、人崗匹配高效、勞動(dòng)關(guān)系和諧的高質(zhì)量充分就業(yè)格局。

進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)保障體系建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化的聯(lián)動(dòng)。黨的二十屆三中全會(huì)提出，健全靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工、新就業(yè)形態(tài)人員社保制度。《五年行動(dòng)計(jì)劃》也明確指出，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)保障覆蓋面。健全靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工、新就業(yè)形態(tài)人員社保制度，全面取消在就業(yè)地參保戶籍限制，完善社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策。進(jìn)一步推進(jìn)高質(zhì)量社會(huì)保障體系建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化的聯(lián)動(dòng)，一是擴(kuò)面，力爭(zhēng)從廣覆蓋邁向全覆蓋，使社會(huì)保障制度更有彈性地適應(yīng)靈活就業(yè)和新就業(yè)形態(tài)。二是公平便攜，社保要與勞動(dòng)力的流動(dòng)同步，降低跨城鄉(xiāng)跨區(qū)域社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)成本。三是提升統(tǒng)籌層次，適度增加劃撥國(guó)有資本充實(shí)社保基金，更好地發(fā)揮社保基金的互助共濟(jì)功能。以城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)為基礎(chǔ)，做大做強(qiáng)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會(huì)保障福利。