西南政法大學周振超主持完成的國家社會科學基金項目“提升地方人大預算監(jiān)督能力的機制設計研究”（項目批準號為：14XZZ009），最終成果為同名專著。課題組成員有：劉元賀、商愛玲、李英、孟威、陸楊潔、金燦燦、李玉運。

一  研究的目的和意義

預算是財政的核心。財政是國家治理的基礎和重要支柱。在長期跟蹤研究的基礎上，該成果以提升地方人大的預算監(jiān)督能力為研究對象，力圖歸納健全人大預算監(jiān)督權的經驗、教訓和一些規(guī)律性的內容。

提升地方人大預算監(jiān)督能力是完善人民代表大會制度的有效途徑，也是中國政治發(fā)展和法治中國建設的“生長點”。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中，要“實施全面規(guī)范、公開透明的預算制度”“加強人大預算決算審查監(jiān)督”。為落實黨中央決策部署，各級人大努力推進預算監(jiān)督的理論和實踐創(chuàng)新，推動對預決算全口徑的審查和監(jiān)督。經過若干年的積極努力，如果能通過穩(wěn)健的方式建立起公開、透明、負責任、受監(jiān)督的公共預算制度，將成為我們這個時代最偉大的進步之一。

二  成果的主要內容

近年來，各地人大在推動政府預算公開、實行人大和政府共享財政信息、完善初步審查環(huán)節(jié)、改善預算權力結構等方面邁出堅實的步伐，法治建設、審計監(jiān)督工作呈現(xiàn)新氣象。同時也要看到，同“實施全面規(guī)范、公開透明的預算制度”的要求相比，目前還存在部分法律條文虛置、人大預算監(jiān)督能力不強、相當一部分地方人大無法實質性審查政府賬本等問題。

人大監(jiān)督政府預算不僅僅是人大和政府之間的關系，也是國家治理體系各主要主體之間的關系。提升人大的預算監(jiān)督能力涉及國家治理體系中各權力結構之間關系的重構，是一個長期的過程，需要堅持以時間換空間的思路。人大在監(jiān)督政府“錢袋子”方面是否有效、有為和有位，取決于人大在政治生活中的總體定位、法律規(guī)則、預算權力結構、人大監(jiān)督手段和方式、人大自身的組織和監(jiān)督能力等諸多因素。

一個完整的政府預算流程包括預算編制—預算審查和批準—預算執(zhí)行—預算調整—決算等五個主要環(huán)節(jié)。提升地方人大的預算監(jiān)督能力要緊緊圍繞上述五個環(huán)節(jié)展開，同時發(fā)力，但在不同環(huán)節(jié)又有所側重。

（一）完善預算權力結構、建立健全法律法規(guī)制度

（1）黨中央重視和地方黨委支持。地方政府預算監(jiān)督所取得的進展，主要得益于黨中央的重視。黨領導下的預算監(jiān)督，是預算監(jiān)督中最基本的一對關系。預算監(jiān)督中涉及的幾乎所有關系都是這一關系的展開。黨委重視和支持是落實人大預算權力和提升預算監(jiān)督能力的最重要的政治保障。

（2）建立健全預算審查監(jiān)督的法律法規(guī)制度。為貫徹落實中央決策和預算法，需要在預算、決算的編制、審查、批準、監(jiān)督，以及預算的執(zhí)行和調整等各個環(huán)節(jié)明晰各行動主體的行為準則。在完善初步審查機制、人大代表可以提出本級預算草案修正案、推動預算公開、保證人大有足夠的審查時間、聯(lián)網監(jiān)督等多個方面取得突破性進展。

（3）以預算機制調整推動人大預算監(jiān)督能力提升。預算監(jiān)督的本質是政治。提升地方人大預算監(jiān)督能力一個可行的目標是爭取黨委重視和政府尊重、在政府部門預算中樹立權威。人大監(jiān)督政府預算不是為監(jiān)督而監(jiān)督，目的是在黨的領導下推動現(xiàn)代化建設事業(yè)的發(fā)展。人大和政府總體上是相互配合、相互支持、相互理解的關系。人大預算監(jiān)督的角色定位是寓支持于監(jiān)督。

地方人大的預算監(jiān)督權有效運轉，重要的是利用已有的制度空間進行創(chuàng)新，不斷進行機制創(chuàng)新，用機制創(chuàng)新和一個個具體的行動推動預算權力結構逐步調整。從1999年預算改革開始，“錢袋子”權力開始興起，預算過程中各個參與者的權力關系不斷被重構。這既是制度安排的結果,更是行為實踐的結果，是通過一個又一個對具體機制的探索和完善所實現(xiàn)的。提升地方人大預算監(jiān)督能力的可行思路是，繼續(xù)沿著以機制調整促進體制變革的實踐路徑，通過健全監(jiān)督機制、做實監(jiān)督程序、改進監(jiān)督方式、規(guī)范權力關系，因時而變、隨事而制，通過一個個微小調整、點滴改良，不斷增強人大監(jiān)督的剛性力。

（4）地方人大在預算監(jiān)督方面的探索有賴于全國人大給予指導和支持。否則，地方人大自主創(chuàng)新的積極性和持續(xù)性很難保證。

（二）完善人大的工作機制

（1）改進地方人民代表大會的工作流程。將預算報告從書面報告回歸口頭報告；政府部門提交的預算要加上詳細的說明，方便人大代表審議；在人代會期間，更好地收集整理和匯總各代表團的意見。

（2）完善預算報告審議表決的程序。在人代會期間，人大代表審議預算的時間短是不爭的事實。人大代表在會議期間看懂和看完預算材料，并提出有針對性的審查意見，幾乎不可能。但是，再增加審議時間的空間不大。即使增加一天，面對專業(yè)性很強的預算報告，多數(shù)人大代表還是很難提出高質量的審議意見。因此，可以改變的是監(jiān)督方式、批準程序等。例如，對重大項目實行分項表決；引入審議辯論的程序。改變四本預算一起打捆表決的批準程序，四本預算逐個進行表決。

（3）提高人大代表的預算監(jiān)督能力。在初審環(huán)節(jié)，盡可能安排更多的人大代表參與初審；在大會期間，更好地吸收人大代表的審議意見；舉辦人大代表預算審查專題培訓班；組織人大代表與財政部門交流互動；利用微信群等手段定期向人大代表推送有關預算的信息和資料，在人大代表中普及預算審查和批準的知識；擴大財經委和預算工委的規(guī)模并提升其專業(yè)能力。

（4）進行跟蹤問效，改變“文來文往”的現(xiàn)象。建立二次審議、滿意度測評等制度。

（5）加強人大財經委（常委會預算工委）與人大各專門委員會、政府財政部門和審計部門的溝通協(xié)調機制；改進人大審議意見的反饋機制。

（6）通過充實預算監(jiān)督機構的力量、提高專門委員會的專業(yè)能力、完善協(xié)調機制等各種方式提高監(jiān)督績效。看緊“錢袋子”是一項專業(yè)性、法律性很強的工作，需要專業(yè)人才承擔監(jiān)督任務。第一，提高人大財經委、人大常委會預算工委人員的專業(yè)能力，選拔專門人才充實到預算工委隊伍，對現(xiàn)有預算工作人員和人大代表定期舉辦培訓班。第二，繼續(xù)加大力度購買第三方服務，有條件的地方建立預算監(jiān)督智庫。第三，加大調研力度。有效監(jiān)督政府預算的基礎是人大熟悉預算工作和實際情況，財經委、預算工委要進行多層次、多樣化的周密調研，掌握現(xiàn)實情況尤其是第一手材料。第四，增加駐會人員的比例結構，提高財經委和預算工委的履職能力。

（7）加強人大干部與其他系統(tǒng)的交流，既要調入也要調出，進而增強人大工作的活力。

（8）充分發(fā)揮人大代表和各專門委員會的作用。第一，在初審環(huán)節(jié)盡可能安排更多的人大代表參與初審；在大會期間，更好地吸收人大代表的審議意見。“說了也白說”的現(xiàn)象主要是缺乏人大代表意見的反饋處理機制。人大代表審議預算報告的意見具有法律性，對其審議意見應該有一個完備的處理機制和工作流程。做好各組發(fā)言和審議意見的歸納整理，對人大代表在大會期間的發(fā)言，逐條進行書面答復。第二，人大初審政府預算時，邀請相關專門委員會參加并發(fā)表意見，預算編制部門做匯報，邀請預算資金相關方共同審議。通過面對面的溝通、交流，促進預算民主。地方人大各專門委員會每個季度分析形勢，形成建議，把每個委員的發(fā)言匯總交給政府，助力政府工作。第三，提高人大代表和常委會組成人員的發(fā)言質量。發(fā)言要肯定成績和指出問題相結合，能夠提出自己獨到的見解。

（9）“有效果比有道理更重要”，監(jiān)督地方政府預算關鍵是要提高監(jiān)督質量和效果。擴大對地方政府預算審查范圍、提升審查的廣度和深度，一個可行的思路是在技術手段上多下些功夫，充分激活和開發(fā)已有的制度安排和法律規(guī)則。利用互聯(lián)網增強人大預算監(jiān)督工作的效能和力度是近年來的一個亮點性工作。

（三）加大預算公開的力度

提高地方政府預算透明度、加大公開力度是建立負責任政府的關鍵。

（1）人大督查政府建立專門的網站，向公眾提供在線訪問收入、支出、預算等信息提高財政透明度。進一步推進預算公開。在人大網站上統(tǒng)一公布除涉密單位外的所有政府部門預算。每一財政年度都提供詳細的收入和撥款支出表格。

（2）建立政府財務報告制度，是建設透明政府、法治政府的需要。人大能夠掌握政府的收入、支出、負債、資產等各方面的情況，利于監(jiān)督。

（3）人大監(jiān)督與輿論監(jiān)督相結合。鼓勵群眾通過網絡進行提問，鼓勵媒體通過現(xiàn)場報道、網絡直播等方式進行報道。

（4）在人代會審議預算報告時，允許感興趣的公眾列席。對政府預算的監(jiān)督不能僅靠事后的法律追責，還要有廣泛的公眾參與。在政府與民眾的互動中增進相互理解。開門編預算，在預算初審環(huán)節(jié)，盡可能多地征求人大代表和社會公眾的意見，或者組織部分人大代表進行預算初審。

（5）認真聽取政協(xié)委員的意見。具體方式是，政協(xié)會議秘書處收集意見后集中向代表大會秘書處反饋。

三  成果的主要價值

該成果從地方人大預算監(jiān)督能力的實踐中提煉有價值的概念和分析框架，了解現(xiàn)實制度安排和政治現(xiàn)象背后的主要制約因素，進而揭示中國地方政治的內在邏輯，形成基于中國經驗的本土理論。

（1）運用“整體（宏觀）—結構（中觀）—個體（微觀）”三層次分析方法，立體式地開展研究。這一研究思路有利于預算監(jiān)督研究從偏重“宏大敘事”的“大政治”研究向功能性問題研究轉型。

（2）拓展了已有的研究范圍和研究主題。在研究角度上，突破現(xiàn)有的權力視角和體制分析，走向另外一個重要的領域——預算監(jiān)督能力研究。

（3）在研究內容上，較為全面、系統(tǒng)地研究地方人大的預算監(jiān)督能力。目前，鮮有系統(tǒng)研究地方人大預算監(jiān)督能力的成果。現(xiàn)有的人大預算監(jiān)督能力的研究主要是人大作為一個整體，考察其與政府互動關系，本成果以地方人大的預算監(jiān)督能力為研究對象，是中國政府與政治研究的細化、深化和具體化。