張可云：依托城市群建設全國統一大市場

作者：張可云，系中國人民大學應用經濟學院區域與城市經濟研究所教授

構建新發展格局是我國在新發展階段把握發展主動權的先手棋。完善國內統一大市場，形成供需互促、產銷并進的良性循環則是筑牢新發展格局的基礎支撐和內在要求。2022年4月10日，中共中央、國務院發布《關于加快建設全國統一大市場的意見》，明確提出“結合區域重大戰略、區域協調發展戰略實施，鼓勵京津冀、長三角、粵港澳大灣區以及成渝地區雙城經濟圈、長江中游城市群等區域，在維護全國統一大市場前提下，優先開展區域市場一體化建設工作，建立健全區域合作機制”。因此，建設全國統一大市場要用好城市群這一“排頭兵”，形成合理有序的城市布局體系，破除區域壁壘，強化區域間協作，探索積累一體化發展經驗，為高質量發展蓄勢賦能。

城市群具有助推形成統一大市場的良好基礎

我國幅員遼闊，不同區域的資源稟賦、區位條件、市場化水平和發展階段各不相同。建設全國統一大市場不可能一蹴而就，要分區域、分階段推進。城市群具有探索統一大市場的良好基礎，是建設全國統一大市場“排頭兵”的優先選擇。

城市群是城市的空間組合，可突破行政壁壘實現更大空間范圍的分工協作。與單個城市相比，城市群的優勢在于拓展了經濟合作的空間范圍，能最大限度發揮集聚優勢。依托城市群發展，強化城市間協作聯系，有助于打破市場分割的局面，發揮地方優勢，推動產業結構向高技術化和高附加值化轉變。習近平總書記指出，“以國內大循環為主體，絕不是關起門來封閉運行，而是通過發揮內需潛力，使國內市場和國際市場更好聯通，更好利用國際國內兩個市場、兩種資源，實現更加強勁可持續的發展”。城市群同時具有高水平對外開放優勢和國內市場優勢，有利于集聚全球高端資源要素，進一步優化城市群生產要素配置，催生出更多新產業、新業態與新模式，打造國際競爭新優勢。

城市群是中國經濟增長的核心引擎，能有效發揮集聚經濟優勢以擴大市場規模。隨著經濟發展，經濟活動和人口向少數地區集聚的現象普遍存在。城市群是人口和社會經濟活動高度集聚的地區，蘊含著“1+1＞2”的規模經濟。城市群常住人口持續增長，有利于吸引新技術與新產業，培育新業態、新模式，激發創新活力和激活消費市場。依托城市群產業集聚，能不斷降低企業的生產、交流和交易成本，建立勞動力共享池，產生集聚經濟效應。發揮城市群的技術引領作用，推動中心城市知識外溢，還能輻射帶動周邊中小城市、小城鎮和縣域協同發展，促進市場規模不斷擴大。

城市群是體制機制改革的先行者，有利于推動有效市場和有為政府更好結合。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，要讓需求引領資源要素自由流動。要素自由流動的區域壁壘主要包括地理壁壘和制度壁壘兩個方面。隨著城市群交通網絡不斷完善，地理壁壘因素逐漸消除。雖然行政區發展模式帶來的區域壁壘現象短時間內難以消除，但我國城市群在信息共享、公共服務一體化和行政事務異地通辦等事項方面進行了積極嘗試，為打破制度壁壘、深化體制機制改革、優化營商環境提供了豐富經驗，已經成為建設全國統一大市場的一個突破口。

依托城市群建設全國統一大市場面臨的挑戰

城市群已成為我國促進經濟增長的推動力和探索一體化的重要區域，但城市群賦能建設全國統一大市場仍然面臨一些挑戰。

從產業分工看，城市群內部協同度不高，分工合作優勢尚未很好釋放。改革開放后，在財政分權和地方政府主導產業政策的制度下，各行政區經濟發展動力極大增強，但在推動經濟快速增長的同時也形成了一定程度上的區域壁壘，阻礙了跨省份城市群的發展。即使在同一省份內部，也存在不同行政單元發展目標不一致和一體化建設積極性不足的問題。這些問題妨礙了區域產業分工和協同發展，導致地區優勢和規模優勢難以充分發揮。

從發展格局看，城市群發展不平衡不充分現象仍十分突出，市場規模優勢尚未充分發揮。我國區域發展差異較大的問題由來已久。從城市群之間考察，位于不同區域的城市群發展水平高低不一。長期以來，中國經濟發展主要集中在長三角、珠三角、京津冀與成渝地區組成的菱形區域內，萬億元城市俱樂部中的成員城市也主要集中分布于這一區域，中西部地區與東北地區的城市群要么尚處于發育期，要么還未成形，集聚能力不足；從城市群內部考察，發展不平衡不充分問題也較為突出。2022年，北京和天津的GDP占京津冀城市群GDP總量的比重超過56%，重慶和成都兩個城市的人口和GDP在成渝地區所占比重均超過50%。區域和城市群發展動力極化現象明顯，中小城市吸引力不足，縣域綜合實力整體還不夠強，這種城鎮布局體系難以支撐區域經濟邁向更高質量的協調發展。

從體制機制看，城市群深度合作面臨挑戰，行政壁壘依然存在。城市群一體化建設的主要著力點普遍聚焦于基礎設施一體化，對協同發展體制機制改革的關注還不夠。實現要素自由流動不僅需要聯通城市網絡，更需要破除體制機制障礙。從不同要素來看，數據、技術、資本等要素更易充分流動，大多數城市群通過搭建信息共享平臺等措施推動了這些要素的跨區域流動。然而，農業轉移人口市民化和土地要素市場化配置的進展較慢。例如，2021年長三角地區常住人口城鎮化率達64.72%，戶籍人口城鎮化率僅為46.7%。城市群內的城鄉人口流動、集體土地資源的市場化配置和資產化運營等機制仍不健全，不僅阻礙要素自由流動，而且會抑制流動人口消費力，削弱超大規模市場優勢。

以城市群一體化發展助力全國統一大市場建設

黨的十八大以來，我國在促進區域協調發展方面取得重要成就，“兩橫三縱”的新型城鎮化格局已基本成形，人口和經濟密度不斷提高，城市群總體發展水平明顯提升。新征程推動城市群一體化發展，助力全國統一大市場建設，需要進一步做好以下幾方面工作。

避免產業重復建設，推進城市間分工協作。各城市應摒棄“小而全”的產業發展模式，兼顧自身在整體發展格局中的定位，從全局角度布局地方產業。城市群的組成城市因地理位置相近，資源稟賦相似，往往具有相似的產業結構。城市間的產業同構會導致協作分工關系難以為繼，進而減弱城市群的經濟發展活力。為此，應探索解決地區間產業轉移和發展過程中的利益沖突，協調好城市間合作分工的利益分配，引導各地差異化、特色化、有序化發展，促進上下游、產供銷、大中小企業配套協同發展。城市群內的各城市應該將城市群的全局利益放在首位，形成相互協調、優勢互補的生產力布局。此外，有必要進一步提升城市群的對外開放水平，用好地緣優勢、資源優勢和自貿試驗區等制度優勢。通過深度參與國際競爭和合作，更有效地利用全球要素和市場資源，培育新業態，塑造新的產業鏈。

建立合理的城市體系，促進區域協調發展。合理的城市體系是指適應城市群發展階段的、大中小城市和小城鎮職能明確的布局體系。建立合理的城市體系需要特別注意區域發展差異，重點考慮空間單元的異質性，對不同城市群因勢利導，充分利用區域協同效應打造強有力的區域增長極。例如，長三角城市群呈“一超二特三大”的布局體系，是城市層級體系較為合理的區域，應進一步加強區域協同，發揮好中心城市對中小城市和縣域的帶動作用。成渝城市群“雙核獨大”特征突出，應重點培育和扶持中小城市，減弱中心城市的“虹吸效應”。城市群形成布局合理、層級完善的城鎮化空間布局，可以有效發揮城市群內不同城市的優勢，協調帶動周邊區域的經濟增長，使建設超大規模市場成為一個可持續的過程。

暢通城市間聯系，創新城市群市場一體化的體制機制。各城市應摒棄本地至上和經濟指標至上的發展觀念，協力做好城市群市場一體化體制機制建設。第一，構建綜合完善的交通網絡體系。完善現代化多層級的軌道交通網絡，暢通勞動力流動渠道；打通相鄰城市高速公路短直連接，解決城市間斷頭路導致的交通銜接不暢問題，為軌道交通運力提供有效補充，暢通產品流通渠道。第二，建立城市群層級的專業組織機構，持續清理與城市群高質量一體化發展相悖的地方性法規和政府條例。強化反壟斷并依法查處不正當競爭行為，破除地方保護和區域壁壘，引導城市群資本、數據、技術等要素有序自由流動。第三，出臺城市群統一的法律法規，提升城市群一體化發展的法治化水平，切實保證產權保護、市場準入、公平競爭、社會信用等市場經濟基礎制度落到實處，共同推進城市群營商環境的不斷優化。