游斌 陳文勝：率先在縣域內破除城鄉二元結構

作者：游斌、陳文勝，系湖南省中國特色社會主義理論體系研究中心湖南師范大學基地研究員

習近平總書記在2022年中央農村工作會議上強調，“要破除妨礙城鄉要素平等交換、雙向流動的制度壁壘，促進發展要素、各類服務更多下鄉，率先在縣域內破除城鄉二元結構”。這一重要論述充分體現了黨中央破解城鄉發展不平衡、農村發展不充分難題的堅定決心，為新發展階段推進城鄉融合發展指明了方向。

一

黨中央從全面建設社會主義現代化國家的高度，從城鄉發展不平衡、農村發展不充分的矛盾出發，深刻認識和把握城鄉關系的發展邏輯和基本規律，以高質量發展為主題，提出把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點，既是城鄉區域協調發展的客觀要求，也是推進共同富裕的現實需要。

率先在縣域內破除城鄉二元結構是推進中國式現代化的關鍵舉措。我國是一個農業大國，縣域發展是中國經濟社會發展的重要基礎和主要增長點。不斷縮小城鄉居民收入差距實現農民富裕富足，最大難點在縣域，重點和著力點在縣域。因此，率先在縣域內破除城鄉二元結構，是解決社會主要矛盾、助力鄉村振興的關鍵舉措，對實現高質量發展具有重要意義。

率先在縣域內破除城鄉二元結構是推進城鄉融合的有效突破口。以縣城為中心、鄉鎮為紐帶、村莊為腹地的縣域，既是連接城鄉經濟社會的紐帶，也是連接新型工業化、信息化、城鎮化與農業現代化的關鍵點，在“以城帶鄉”方面具有區別于大都市的獨特價值與無法比擬的優勢，是城鄉融合發展的基礎區域。率先在縣域內破除城鄉二元結構，是推進城鄉融合的有效突破口。

率先在縣域內破除城鄉二元結構是暢通國內大循環的內在要求。縣域以縣城作為區域經濟網絡的連接點與支撐平臺，既能夠向上承接大中城市轉移出來的產業，在空間上融入都市圈，優化“中心城市—縣城—鄉村”的城鄉區域經濟分工；又能夠向下帶動縣域產業一體化發展，引領構建縣域“城—鎮—村”分工合理的產業空間布局，促進城鄉區域要素合理流動和高效集聚，從而形成從大中城市到縣城、到鄉村的完整經濟“生態體系”。

二

在推進中國式現代化過程中，如何在小農戶占鄉村主體的人口大國將城鄉融合與區域協調發展有機結合起來，需要正視我國城鄉關系發展與農業農村發展的區域非均衡性特征，在縣域層面，集中表現為城鄉融合發展面臨多重結構性問題。

一是縣域城鄉空間結構失衡。由于城鄉二元結構的存在，城市具有突出的空間優勢，縣域城鄉空間開發機會不均等，城市空間不斷擴展，而鄉村發展受到城市空間的擠壓，導致優勢資源和發展機會存在明顯城鄉空間二元分布。二是縣域城鄉要素結構失衡。要素在城鄉間雙向流動不夠暢通，導致要素主要是從鄉村到城市單向流動，一方面促進了城市對要素和產業的集聚效應，另一方面也使得鄉村要素不斷外流，加劇了縣域的城鄉發展不平衡與農村發展不充分。三是縣域城鄉產業結構失衡。長期以來，縣域城鄉缺乏差異化的特色發展戰略，城鄉產業發展缺乏有機銜接，大多未能形成完整的產業鏈，導致縣域產業同質化，縣域范圍內城鄉產業協作效率低、產業鏈條短、附加值低。四是縣域城鄉治理結構失衡。縣域范圍內城鄉基礎設施、公共服務存在明顯差距，導致縣域資源要素外流，形成縣域基本公共服務能力不足的狀況。

三

推進縣域城鄉融合發展的根本目的，是以縣域為主戰場推進鄉村振興。縣城作為縣域發展的龍頭、城鄉融合發展的有效平臺，需要發揮其在新型城鎮化與鄉村振興中的雙向驅動、雙向賦能作用，為率先在縣域內破除城鄉二元結構提供持久動能。

推進縣域“城—鎮—村”空間融合。發揮縣城作為城鄉產業對接融合銜接平臺、城鄉要素良性互動交流平臺、城鄉公共服務一體化服務平臺的多重作用，在縣域內率先破除城鄉分割，優化城鎮、村落、生態、農田的空間布局。發揮縣城“以城帶鄉”的重要作用，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，提高小城鎮連接城市、服務鄉村的水平。

推進縣域“城—鎮—村”要素融合。以信息化、數字化、網絡化為重要載體，加快培育縣域城鄉發展新動能，充分發揮縣城兩端分別連接農產品生產基地和消費市場的城鄉要素跨界配置作用，暢通要素和消費品下鄉渠道，實現以縣城為重要載體的城鄉要素合理流動與優化配置，推進大中城市人才、資本、技術要素向縣域的流動與集聚。

推進縣域“城—鎮—村”產業融合。以差異化分工布局提升縣域城鄉特色產業競爭力，聚焦支柱產業提高縣域城鄉融合水平，促進縣域一、二、三產業融合發展，形成“以縣城為龍頭、鄉鎮為樞紐、村莊為支撐”的縣域城鄉產業融合發展格局。

推進縣域“城—鎮—村”治理融合。發揮中國特色社會主義的制度優勢和黨的組織優勢，把加強黨的領導貫穿推進縣域城鄉融合發展全過程，推動縣域公共服務城鄉一體化。