邱兆祥 劉永元：發揮好政策性金融在擴大內需中的作用

作者：邱兆祥 劉永元，均系北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員

2020年中央經濟工作會議指出，2021年的一個重要任務是“堅持擴大內需這個戰略基點”，強調“必須在合理引導消費、儲蓄、投資等方面進行有效制度安排”。習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十九屆五中全會精神專題研討班開班式上提出，“要建立起擴大內需的有效制度，釋放內需潛力，加快培育完整內需體系”。堅定實施擴大內需戰略，是黨中央在深刻分析我國所處的發展環境和發展機遇的基礎上作出的重要戰略部署。政策性金融依托國家信用，配合財政、貨幣和產業政策，具有長期、大額、低息的資金優勢，是我國宏觀調控的重要工具，是中國特色現代金融體系的重要組成部分，對激發國內大循環活力、堅定實施擴大內需戰略具有重要作用。

政策性金融是擴大內需的重要政策工具

政策性金融機構是政策性金融的具體實施部門，作為以國家信用為基礎的市場主體，具有配合國家經濟政策實施的法定職能，在擴大內需戰略中承擔著金融“國家隊”的作用。

政策性金融是擴投資、穩增長的重要支撐。基礎設施建設具有地區效應、溢出效應和互聯互通效應，對于要素流動、產業集聚等具有重要影響，是擴大內需的前提和基礎。但長期公共融資項目普遍具有投資期限長、投入大、收益率低等特點，與商業銀行追求短期、安全超額回報率的偏好匹配度不高。財政過度投資又會擠壓其他公共支出，并對民間投資產生擠出效應。政策性金融機構具有政府資源整合優勢，以及長期、大額、低息的成本優勢，能夠通過跨期盈利的方式解決長期公共融資領域難題，從而為擴內需、穩增長發揮重要作用。

政策性金融是保民生、穩就業的重要金融工具。保障和改善民生是擴大內需的重要著力點。在經濟面臨下行壓力時，中小微企業和困難群眾會首先受到沖擊，基本民生托底作用愈加凸顯，與此同時，受稅基減少、支出擴大等影響，中央和地方兩級財政收支平衡難度也會增大，民生領域的資金供給短缺問題會愈加突出。此外，養老、教育、醫療等領域的投融資普遍存在“市場失靈”，單純依靠商業性金融機構的市場化配置方式，難以實現資金的大規模集聚和有效配置。政策性金融由于具有政策性、優惠性和引導性的特征，能夠將金融中介功能和政府組織協調功能實現有機結合，通過“打捆打包”方式整合高收益投資項目和低收益民生項目，并以長期大額先導資金帶動商業銀行和社會資本的后續投入，從而校正市場失靈問題，實現經濟效益和社會效益的有機統一。比如，截至2020年9月末，我國三大政策性金融機構扶貧貸款余額合計2.6萬億元，占金融機構扶貧貸款余額的比重高達60%。小微企業轉貸款余額3000億元，民營企業貸款余額1.3萬億元，是保障和改善民生的主力金融機構。

政策性金融是興產業、促轉型的有力抓手。擴大內需離不開產業鏈供應鏈的安全穩定。從融資視角看，傳統產業技術改造和戰略性新興產業布局具有技術更新迭代快、軟硬兼備、協同融合等特征，一些“卡脖子”領域的技術研發具有一定的行業風險和創新風險，短期內無法依靠市場機制迅速獲得商業資本的支持。政策性金融機構能夠深度參與國家和地方重大產業政策制定，能夠通過整合各方資源完善相關交易制度、財稅制度和信用制度，實現規模效應和跨期效應，從而克服商業性金融機構注重短期效應的局限性。

政策性金融在促進擴大內需中要把握好三個關系

擴大內需是一個系統性工程，需要各類市場主體協調配合。為最大限度形成政策合力，政策性金融機構在支持擴大內需中應把握好三個辯證關系。

處理好政府和市場的關系。一方面，政策性金融機構要做好與財政政策、貨幣政策、產業政策等一攬子宏觀調控工具的有效銜接，探索“政府專項債資本金+政策性金融中長期貸款+商業資本”的融資方式，將政府力量轉化為市場力量。另一方面，要堅持市場化、法治化運作原則，尊重市場規律、金融規律和行業規律，堅持獨立信貸審批，統籌考慮項目現金流，確保抵質押物審慎授信。

處理好當前和長遠的關系。擴大內需應注重提升供給體系對國內需求的適配性，政策性金融機構在信貸政策和貸款期限安排上，既要立足當前“六穩”“六保”等工作，更要注重長期調結構、轉方式、換動能目標的實現，在保持前期出臺的各項普惠性短期金融政策的穩定性的同時，加大中長期貸款發放力度，著重支持生物醫藥、數字經濟、5G網絡等先進制造業高質量發展，充分釋放擴大內需的新動能。

處理好供給側結構性改革和需求側管理的關系。政策性金融機構要將稀缺的金融資源配置到供需循環的堵點和短板領域，助力形成需求牽引供給、供給創造需求的更高水平動態平衡。一方面，堅持政策性職能定位，堅持“保本微利”原則，引導資金更多流入高端供給的研發和生產環節，以提高供給質量對需求變化的適應性和靈活性。另一方面，堅持以民生為導向擴大消費和有效投資，繼續加大教育、醫療等民生領域的金融支持力度。

政策性金融支持擴大內需的著重點

作為政策性金融的具體實施部門，政策性金融機構應堅持底線思維，把握好各項惠企政策出臺的時機、節奏和連續性，以提升精準服務擴大內需戰略的政策效果。

一是統籌支持基礎設施建設。政策性金融機構應加大對戰略性、先導性、基礎性領域的中長期資金支持，大力支持現代流通體系建設。探索發行低成本、長期限的主題政策性金融債券，專項募集資金支持粵港澳大灣區、長江經濟帶等重大區域協調發展戰略；構建支持新型基礎設施的全生命周期融資體系，完善重大基礎設施規劃、建設、運營、退出全生命周期的資金保障制度；支持城鄉基礎設施提質升級，為老舊小區改造、新型城鎮化等提供長期資金支持。

二是大力支持現代產業體系建設。重點是克服外部性和協調性問題，促進技術進步和產業升級。首先，綜合性國家科學中心、大科學裝置建設具有長期性、功能性、非營利性等特征，對區域發展具有顯著正外部性，政策性金融應與政府部門合作，探索設計多方參與、市場化運作的長期融資機制以支持其發展。其次，政策性金融機構要配合國家產業政策，優先支持事關國家產業安全和“卡脖子”的重點產業鏈，支持開展技術攻關和產品替代，打通產業鏈上下游企業的融資瓶頸和創新瓶頸。最后，與國家集成電路產業基金、國家制造業轉型升級基金、國家綠色發展基金等協同配合，通過投貸聯動等方式統籌支持制造業上下游企業高質量發展。

三是構建常態化跨周期調節機制。政策性金融應發揮好跨周期調節作用，把握好逆周期短期政策的力度和節奏，豐富宏觀審慎工具箱，防止過度采取臨時刺激帶來的中長期副作用；提升內部治理能力，防止政策性金融機構利用政策優勢對商業性金融機構產生擠出效應，政策性金融機構之間應合理分工，各有側重；構建差異化的政策性金融機構考核監管體系，探索為政策性金融機構進行合理注資及建立中長期資本補充的機制，增強其跨周期調節能力。