近代早期英國治安法官在審理案件。資料圖片

作者：初慶東，系華中師范大學(xué)歷史文化學(xué)院副教授

編者按

社會治理是國家治理的重要方面，涵蓋社會運(yùn)行的方方方面。在近代早期，歐洲從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向近代商業(yè)社會轉(zhuǎn)型。在此過程中，社會階層結(jié)構(gòu)分化，社會利益關(guān)系日趨復(fù)雜，貧困、饑荒等社會矛盾和問題交織疊加，社會治理面臨復(fù)雜環(huán)境。歐洲國家采取怎樣的治理手段和方式？取得怎樣的成效？社會治理呈現(xiàn)出怎樣的特征？本期刊發(fā)的三篇文章，聚焦近代早期的英國、法國和德國，分別介紹其如何應(yīng)對饑荒問題、貧困問題以及對不同層級人口進(jìn)行治理，以期對上述問題作出解答。

“民為國基，谷為民命。”糧食安全不僅攸關(guān)民眾的生存安全，更是國家安全的重要基石，因此保障糧食安全成為國家治理的重要著力點。英國作為第一個邁入現(xiàn)代文明的國家，在從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會轉(zhuǎn)型的過程中，在人口激增、物價飛漲、氣候變冷、饑荒與瘟疫頻發(fā)等因素的影響下，糧食問題愈益凸顯。近代早期英國的糧食以谷物為主，主要包括小麥、大麥、燕麥、黑麥等種類，它們的收成和流通決定了近代早期英國的糧食安全與否。

學(xué)者們普遍認(rèn)為，近代早期歐亞大陸受到“小冰期”的影響，谷物收成驟降，災(zāi)荒不斷。英國歷史學(xué)家威廉·霍斯金斯系統(tǒng)考察了英國在1480年到1619年間小麥價格的波動，認(rèn)為收成不好的年份大約每四年一次，其中歉收的年份大約每六年一次。近代早期英國遭遇嚴(yán)重饑荒的年份有1555—1556年、1586—1587年、1594—1597年、1622—1623年、1629—1631年和1647—1650年。加之，近代早期英國人口與物價均呈倍增態(tài)勢，使英國的糧食安全面臨極大挑戰(zhàn)。英國人口從1541年的約277萬增加到1641年的約509萬，在一個世紀(jì)的時間里人口翻番。同時物價增幅超過三倍，以英國南部為例，糧食價格在1450年到16世紀(jì)初一直相對穩(wěn)定，但到16世紀(jì)40年代糧食價格翻倍，到16世紀(jì)70年代糧食價格已增加三倍，等到17世紀(jì)初糧食價格的增幅已達(dá)六倍。在這種情況下，占總?cè)丝?/2到2/3的工資勞動者的日工資購買力從16世紀(jì)初開始下降，到16世紀(jì)中葉下降的幅度更大，他們生活在貧困線邊緣，特別容易受到糧價波動的影響。

糧食短缺和饑荒不僅使民眾陷入“生存危機(jī)”，而且可能會伴隨著瘟疫的暴發(fā)、盜竊案件的激增和流民的四竄，影響社會穩(wěn)定。在政府看來，糧食短缺和饑荒的主要原因并不是惡劣氣候造成的糧食歉收，而在于糧食沒有在市場流通，在于谷物商的投機(jī)倒把和囤積居奇，在于面包制造商、釀酒商、麥芽制造商等對谷物的大宗購買。為此，中央政府充分吸收倫敦、埃克塞特、諾里奇、布里斯托等市鎮(zhèn)應(yīng)對糧食短缺的經(jīng)驗，于1527年要求各郡成立特別委員會，搜查谷倉和草垛，確保谷物所有者除去家庭所需和用作種子之外的谷物都提供給市場。1587年，中央政府頒布饑饉政令書，整合了此前英國政府應(yīng)對糧食匱乏的舉措，以法令的形式要求各地遵循。饑饉政令書成為近代早期英國糧食政策的宣言書，在1594年、1595年、1600年、1608年、1622年和1630年原封不動或稍做修改后予以重新頒布。

饑饉政令書的主要內(nèi)容是要求郡長和治安法官將各郡分為若干分區(qū)以方便管理，各分區(qū)的居民代表組成陪審團(tuán)以調(diào)查分區(qū)的谷物供應(yīng)情況；密切關(guān)注面包制造商、釀酒商、麥芽制造商的活動，要求他們購買谷物時必須持有治安法官頒發(fā)的許可證，而且要在開市至少一小時之后才能購買，以首先保證窮人的糧食供應(yīng)；仔細(xì)盤查大宗購買谷物之人，如若超出個人和家庭所需（額度由地方政府確定），則要求他們就近在市場出售；未經(jīng)治安法官批準(zhǔn)，嚴(yán)禁谷物出口；郡長每月需將各地執(zhí)行政令的情況說明提交到樞密院；如若治安法官瀆職或不通情理，則報請樞密院。饑饉政令書的基本原則是谷物只能在市場公開買賣，而且在市場售賣的谷物要使窮人買得起。

饑饉政令書授權(quán)治安法官調(diào)查各地糧食供應(yīng)情況和管制谷物市場，治安法官成為近代早期英國解決糧食問題的“總司令”。在近代早期的英國，治安法官為地方政府和王國法令實施的中堅力量，掌控地方政府的司法與行政大權(quán)。他們主要由鄉(xiāng)紳擔(dān)任，經(jīng)國王任命，接受樞密院監(jiān)督。由于治安法官不靠國家薪俸過活的特征和英國地方自治的政治傳統(tǒng)，治安法官具有相對獨立性，最終決定著饑饉政令書在地方執(zhí)行的強(qiáng)度與效力。

在有些地方，治安法官積極干預(yù)谷物市場。德文郡治安委員會認(rèn)為，治安法官造訪市場以確保谷物供應(yīng)給民眾，而不是轉(zhuǎn)向私人之手，是保證谷物公平分配的最佳方法。亨廷頓郡治安委員會在1630年11月詳細(xì)調(diào)查農(nóng)民儲藏在谷倉里和土地上的谷物，以及他們買進(jìn)賣出的情況。德比郡的兩名治安法官調(diào)查轄區(qū)內(nèi)每戶人家的谷物儲藏情況，并保證有足量的燕麥在市場出售。薩塞克斯郡治安法官要求市場在十一點之前不準(zhǔn)開市，以便住在遠(yuǎn)處的窮人可以趕到，并且下午一點之前只允許出售少量谷物。1631年，索福克郡治安法官要求教區(qū)居民以低于成本價的4先令每夸脫的價格出售谷物，劍橋郡治安法官確保谷物以低于市場價的1先令每蒲式耳的價格賣給窮人。

治安法官還傾向于結(jié)合地方實情，采取靈活的糧食政策，諾福克郡是這方面的表率。在1622年的饑荒時期，諾福克郡并沒有增加濟(jì)貧稅，而是為窮人購買大麥。1632年1月，當(dāng)樞密院指摘諾福克郡治安委員會執(zhí)行饑饉政令書不力時，該郡治安委員會提交了一份辯護(hù)信。信中寫到，當(dāng)1587年最早的饑饉政令書發(fā)布時，諾福克郡的治安法官就決定“窮人應(yīng)該由居住地來供養(yǎng)，而不用將谷物帶到市場，這一決定從來沒有遭到質(zhì)疑”。諾福克郡治安法官希望樞密院允許他們“已經(jīng)習(xí)以為常的做法和自由出售他們的谷物”，并且許諾窮人在居住地獲得救濟(jì)，以防止騷亂。赫特福德郡、埃塞克斯郡、諾丁漢郡和薩塞克斯郡也像諾福克郡那樣，較少強(qiáng)調(diào)市場管制。在赫特福德郡，只要農(nóng)民同意以低于市場價格供給各自教區(qū)窮人谷物，那么市場就完全自由。埃塞克斯郡的治安法官在1630年12月寫到，目前他們沒有必要干預(yù)市場，因為居民“同意為窮人預(yù)留谷物”。諾丁漢郡治安委員會在1631年3月提及該郡那些有很多谷物的人不僅愿意將谷物帶到市場上出售，“也同樣愿意以合理的價格和信任來幫助住所周邊的窮人”。

此外，治安法官積極管控釀酒商和啤酒館的活動，因為酒的釀造和消費會消耗大量谷物。1622年，樞密院認(rèn)為在饑荒時期本應(yīng)用來制作窮人面包的大麥，常常被用來釀造啤酒在啤酒館消費，因此敦促治安法官關(guān)閉所有非民眾急需的啤酒館。國家法令也強(qiáng)調(diào)啤酒館具有服務(wù)旅客和窮人的功能，禁止娛樂性飲酒。治安法官在綜合考慮當(dāng)?shù)孛癖妼︼嬀频男枨蟆⑨劸粕毯推【起^經(jīng)營者的財力和品行的基礎(chǔ)上，為釀酒商和啤酒館經(jīng)營者頒發(fā)許可證，對無證經(jīng)營的啤酒館經(jīng)營者和釀酒商予以懲罰。例如，1604年4月16日，諾丁漢郡治安法官通過季審法庭以無證售酒為由起訴34人，1608年7月11日又有63人被起訴。埃塞克斯郡治安法官的季審法庭在1620—1680年間共有1682份訴狀與無證啤酒館經(jīng)營者有關(guān)。

可以看出，治安法官執(zhí)行饑饉政令書的強(qiáng)度與力度存在地區(qū)差異，而且治安法官中飽私囊、玩忽職守和地方保護(hù)主義等現(xiàn)象并不鮮見。1598年，沃里克郡的治安法官就因為未能對谷物商的投機(jī)倒把行為予以管制，而受到樞密院的批評。不過從總體而言，近代早期英國治安法官能夠立足地方實際，靈活推行饑饉政令書，成功應(yīng)對糧食短缺和饑荒帶來的危機(jī)，到17世紀(jì)中葉英國率先走出饑荒的陰影，當(dāng)然這也與該時期英國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高、各地農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)之間的高度整合有著密切關(guān)系。