鄧智團(tuán)：有效發(fā)揮中心城市和城市群帶動作用

作者：鄧智團(tuán)，系上海社會科學(xué)院城市與人口發(fā)展研究所研究員，上海市習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員

【學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆五中全會精神】

中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式，有效發(fā)揮其作用是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略推進(jìn)并不斷完善的關(guān)鍵所在。黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出“健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制，完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”。由此，我國新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑和方向更加明晰，推動城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展成為時代賦予的重大使命。

客觀把握中心城市和城市群的發(fā)展階段

中心城市和城市群成為經(jīng)濟(jì)和人口主要承載空間形式，符合客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律。我國區(qū)域發(fā)展差異巨大，具體成長路徑會有不同，需要準(zhǔn)確把握不同地區(qū)中心城市和城市群的發(fā)展階段。

強(qiáng)化中心城市和城市群帶動作用符合客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律。從國際經(jīng)驗(yàn)和我國區(qū)域發(fā)展實(shí)際來看，在市場力量作用下，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)會形成由一個中心城市或多個中心城市構(gòu)成的城市群，成為承載一個國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)和人口的主要空間形式，是帶動區(qū)域發(fā)展的核心力量。如美國以紐約為中心城市的東海岸城市群，以占美國1.5%的土地承載了美國約20%的人口和經(jīng)濟(jì)總量；日本以東京為中心城市的首都圈，以占日本6%的土地承載了日本60%的人口和更高比例的經(jīng)濟(jì)總量；我國以上海為中心城市的長三角城市群以及以香港、廣州和深圳為中心城市的粵港澳大灣區(qū)等亦是如此。在龐大的經(jīng)濟(jì)體里，可以有多個中心城市和城市群，如歐盟地區(qū)的倫敦、巴黎城市群，美國東海岸、五大湖和西海岸的三大城市群。與此同時，中心城市和城市群的發(fā)展并非一帆風(fēng)順，某些區(qū)域可能在一些力量沖擊下出現(xiàn)中心城市減弱、城市群衰退等問題。但是，從這些城市群流出的要素可以助推另一個區(qū)域蓬勃興起，如美國伴隨“鐵銹地帶”出現(xiàn)的“陽光地帶”現(xiàn)象——舊的中心城市衰退，新的中心城市興起，進(jìn)而形成新的城市群。這表明，發(fā)揮中心城市和城市帶動作用要遵循客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，順勢而為。

我國中心城市與城市群發(fā)展水平區(qū)域差異明顯。理論上，中心城市與城市群并不必然同時出現(xiàn)，城市群可以有中心城市，中心城市并不一定都有城市群。中心城市與城市群的關(guān)系通常有兩種：一是發(fā)達(dá)地區(qū)擁有成熟的城市群及其中心城市；二是欠發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)了作為增長極推動區(qū)域發(fā)展的中心城市，但城市群尚未成型。從我國實(shí)際來看，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，中心城市與城市群的發(fā)展階段也存在明顯分化。東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)中心城市與城市群已逐步形成，中心城市正在通過產(chǎn)業(yè)外溢、人口外遷、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的逐步外延，與外圍中小城市形成協(xié)同發(fā)展力量，推動區(qū)域進(jìn)入中心城市和城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的新階段；中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的城市群還未形成，中心城市依靠集聚效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng)和范圍效應(yīng)成為引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展的增長極，但對外圍地區(qū)輻射帶動作用相對有限。

因地制宜，實(shí)行差異化城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略

當(dāng)前，我國東中西分化和南北不平衡的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展大格局仍然存在。東部經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好，城市化水平較高，城市群發(fā)展處在較高水準(zhǔn)，重點(diǎn)是推動城市群的協(xié)調(diào)發(fā)展；中西部和東北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化水平還在快速提升中，處在新的城市群形成階段，重點(diǎn)是協(xié)同推進(jìn)，增強(qiáng)中心城市的數(shù)量能級并加快培育城市群。

東部沿海地區(qū)要明確中心城市發(fā)展導(dǎo)向，加快推進(jìn)現(xiàn)代化都市圈建設(shè)，促進(jìn)大中小城市和城市群協(xié)調(diào)發(fā)展。發(fā)達(dá)地區(qū)的中心城市和城市群已表現(xiàn)為“節(jié)點(diǎn)—網(wǎng)絡(luò)”關(guān)系，要充分發(fā)揮中心城市的輻射引領(lǐng)作用，把握好我國城市在行政和功能上空間范圍的差異，通過功能疏解、產(chǎn)業(yè)擴(kuò)散、人口居住的郊區(qū)化和區(qū)域化，適當(dāng)控制中心城市里主城區(qū)人口密度，推動中心城市外圍郊區(qū)建設(shè)產(chǎn)城融合、職住平衡、生態(tài)宜居、交通便利，具有獨(dú)立節(jié)點(diǎn)城市功能的郊區(qū)新城，形成多中心、多層級、多節(jié)點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)型城市群結(jié)構(gòu)，推動城市組團(tuán)式發(fā)展，促進(jìn)城市群內(nèi)部大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)協(xié)同發(fā)展。特別要重視空間范圍介于中心城市和城市群之間的現(xiàn)代化都市圈建設(shè)，更好地促進(jìn)資源要素跨行政邊界流動，逐步實(shí)現(xiàn)資源要素率先在都市圈內(nèi)自由流動，率先形成統(tǒng)一的勞動力、要素市場和產(chǎn)品市場，更有效地發(fā)揮中心城市的輻射帶動作用。

中西部綜合承載力相對較好、城市群正在興起的一些區(qū)域，應(yīng)做多做強(qiáng)中心城市，避免“一市獨(dú)大”的弊端，加快中心城市間的互聯(lián)互通與分工協(xié)同，加大力度推動城市群發(fā)展。承擔(dān)區(qū)域增長極和動力源功能的中心城市，應(yīng)強(qiáng)化吸引和集聚區(qū)域內(nèi)外優(yōu)勢資源的能力，形成更多更具競爭力的中心城市。要因地制宜，制定并優(yōu)化相應(yīng)的中心城市發(fā)展政策，依據(jù)中心城市規(guī)模和能級，充分發(fā)揮集聚效應(yīng)或釋放輻射帶動能量，更好地帶動周邊中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展，推動區(qū)域向更高階段和更協(xié)調(diào)的城市群發(fā)展。

有效發(fā)揮中心城市和城市群帶動作用需要“兩手抓”

根據(jù)實(shí)際情況來看，城市治理的技術(shù)與能力需要與時俱進(jìn)，才能不斷適應(yīng)新形勢的發(fā)展。從歷史經(jīng)驗(yàn)來看，一些曾經(jīng)有用的政策因未能及時調(diào)整而變成制約發(fā)展的瓶頸，而一些曾經(jīng)被認(rèn)為會制約發(fā)展的巨大瓶頸卻可能被新技術(shù)和新治理輕松化解。因此，城市發(fā)展政策需要有效發(fā)揮中心城市和城市群帶動作用，進(jìn)一步完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。

一方面，要讓中心城市和城市群之外地區(qū)的要素“流得出”。中心城市和城市群之外地區(qū)，通常發(fā)展水平較低，投資和生產(chǎn)效率相對不高，應(yīng)推動人口和土地等要素便利地流出，整體上獲得更好的經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)效益。可建立養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌機(jī)制，使人口要素借助市場力量形成遷移的漣漪效應(yīng)，分層級地從其他地區(qū)流向中心城市和城市群地區(qū)，在適合的城市中各自獲得更好的發(fā)展機(jī)會。對土地要素而言，由于我國實(shí)行相對嚴(yán)格的土地管理制度，建設(shè)用地指標(biāo)成為稀缺資源，而一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)存在農(nóng)村宅基地、農(nóng)村集體建設(shè)用地和城市建設(shè)用地等大量低效率利用甚至“拋荒”的用地指標(biāo)。就此，可探索人口流動與土地指標(biāo)流動掛鉤機(jī)制，人口向外流動時以用地指標(biāo)交易的方式實(shí)現(xiàn)用地指標(biāo)的省內(nèi)或跨省流出，促進(jìn)稀缺用地指標(biāo)從低效率利用地區(qū)向高效率利用地區(qū)集聚，為高效率利用地區(qū)提供土地要素保障，同時提升落后地區(qū)人口向外流動的經(jīng)濟(jì)能力。

另一方面，要讓流出來的要素在中心城市和城市群地區(qū)“留得住”。要客觀判斷中心城市和城市群的人口和經(jīng)濟(jì)承載力，提升中心城市和城市群的經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展能力，讓留下來的人口“留得下”“留得好”。可建立全國統(tǒng)一的土地指標(biāo)交易市場，優(yōu)化能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度控制辦法，允許中心城市和城市群獲得更多的用地指標(biāo)和更多能耗指標(biāo)，以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚，提升中心城市和城市群的就業(yè)容量。推動財政轉(zhuǎn)移支付與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤，提升中心城市和城市群公共服務(wù)質(zhì)量與基礎(chǔ)設(shè)施水平，建設(shè)城市群內(nèi)高速鐵路網(wǎng)和城際軌道交通網(wǎng)。適當(dāng)限制中心城市主城區(qū)人口規(guī)模和密度，引導(dǎo)人口等要素資源在中心城市的郊區(qū)新城及外圍不同規(guī)模的大中小城市和小城鎮(zhèn)間合理分布，提升中心城市和城市群的經(jīng)濟(jì)和人口承載力，推進(jìn)新一輪城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。