鄧智團：有效發揮中心城市和城市群帶動作用

作者：鄧智團，系上海社會科學院城市與人口發展研究所研究員，上海市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員

【學習貫徹黨的十九屆五中全會精神】

中心城市和城市群正在成為承載發展要素的主要空間形式，有效發揮其作用是新型城鎮化戰略推進并不斷完善的關鍵所在。黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出“健全區域協調發展體制機制，完善新型城鎮化戰略”。由此，我國新型城鎮化的發展路徑和方向更加明晰，推動城鎮化高質量發展成為時代賦予的重大使命。

客觀把握中心城市和城市群的發展階段

中心城市和城市群成為經濟和人口主要承載空間形式，符合客觀經濟規律。我國區域發展差異巨大，具體成長路徑會有不同，需要準確把握不同地區中心城市和城市群的發展階段。

強化中心城市和城市群帶動作用符合客觀經濟規律。從國際經驗和我國區域發展實際來看，在市場力量作用下，經濟發達地區會形成由一個中心城市或多個中心城市構成的城市群，成為承載一個國家或地區經濟和人口的主要空間形式，是帶動區域發展的核心力量。如美國以紐約為中心城市的東海岸城市群，以占美國1.5%的土地承載了美國約20%的人口和經濟總量；日本以東京為中心城市的首都圈，以占日本6%的土地承載了日本60%的人口和更高比例的經濟總量；我國以上海為中心城市的長三角城市群以及以香港、廣州和深圳為中心城市的粵港澳大灣區等亦是如此。在龐大的經濟體里，可以有多個中心城市和城市群，如歐盟地區的倫敦、巴黎城市群，美國東海岸、五大湖和西海岸的三大城市群。與此同時，中心城市和城市群的發展并非一帆風順，某些區域可能在一些力量沖擊下出現中心城市減弱、城市群衰退等問題。但是，從這些城市群流出的要素可以助推另一個區域蓬勃興起，如美國伴隨“鐵銹地帶”出現的“陽光地帶”現象——舊的中心城市衰退，新的中心城市興起，進而形成新的城市群。這表明，發揮中心城市和城市帶動作用要遵循客觀經濟規律，順勢而為。

我國中心城市與城市群發展水平區域差異明顯。理論上，中心城市與城市群并不必然同時出現，城市群可以有中心城市，中心城市并不一定都有城市群。中心城市與城市群的關系通常有兩種：一是發達地區擁有成熟的城市群及其中心城市；二是欠發達地區出現了作為增長極推動區域發展的中心城市，但城市群尚未成型。從我國實際來看，區域經濟發展水平差異較大，中心城市與城市群的發展階段也存在明顯分化。東部沿海發達地區中心城市與城市群已逐步形成，中心城市正在通過產業外溢、人口外遷、基礎設施和公共服務的逐步外延，與外圍中小城市形成協同發展力量，推動區域進入中心城市和城市群協調發展的新階段；中西部欠發達地區的城市群還未形成，中心城市依靠集聚效應、規模效應和范圍效應成為引領區域發展的增長極，但對外圍地區輻射帶動作用相對有限。

因地制宜，實行差異化城鎮化戰略

當前，我國東中西分化和南北不平衡的區域經濟發展大格局仍然存在。東部經濟發展較好，城市化水平較高，城市群發展處在較高水準，重點是推動城市群的協調發展；中西部和東北地區的經濟發展和城市化水平還在快速提升中，處在新的城市群形成階段，重點是協同推進，增強中心城市的數量能級并加快培育城市群。

東部沿海地區要明確中心城市發展導向，加快推進現代化都市圈建設，促進大中小城市和城市群協調發展。發達地區的中心城市和城市群已表現為“節點—網絡”關系，要充分發揮中心城市的輻射引領作用，把握好我國城市在行政和功能上空間范圍的差異，通過功能疏解、產業擴散、人口居住的郊區化和區域化，適當控制中心城市里主城區人口密度，推動中心城市外圍郊區建設產城融合、職住平衡、生態宜居、交通便利，具有獨立節點城市功能的郊區新城，形成多中心、多層級、多節點的網絡型城市群結構，推動城市組團式發展，促進城市群內部大中小城市和小城鎮協調協同發展。特別要重視空間范圍介于中心城市和城市群之間的現代化都市圈建設，更好地促進資源要素跨行政邊界流動，逐步實現資源要素率先在都市圈內自由流動，率先形成統一的勞動力、要素市場和產品市場，更有效地發揮中心城市的輻射帶動作用。

中西部綜合承載力相對較好、城市群正在興起的一些區域，應做多做強中心城市，避免“一市獨大”的弊端，加快中心城市間的互聯互通與分工協同，加大力度推動城市群發展。承擔區域增長極和動力源功能的中心城市，應強化吸引和集聚區域內外優勢資源的能力，形成更多更具競爭力的中心城市。要因地制宜，制定并優化相應的中心城市發展政策，依據中心城市規模和能級，充分發揮集聚效應或釋放輻射帶動能量，更好地帶動周邊中小城市和小城鎮發展，推動區域向更高階段和更協調的城市群發展。

有效發揮中心城市和城市群帶動作用需要“兩手抓”

根據實際情況來看，城市治理的技術與能力需要與時俱進，才能不斷適應新形勢的發展。從歷史經驗來看，一些曾經有用的政策因未能及時調整而變成制約發展的瓶頸，而一些曾經被認為會制約發展的巨大瓶頸卻可能被新技術和新治理輕松化解。因此，城市發展政策需要有效發揮中心城市和城市群帶動作用，進一步完善新型城鎮化戰略。

一方面，要讓中心城市和城市群之外地區的要素“流得出”。中心城市和城市群之外地區，通常發展水平較低，投資和生產效率相對不高，應推動人口和土地等要素便利地流出，整體上獲得更好的經濟、社會和生態效益。可建立養老保險全國統籌機制，使人口要素借助市場力量形成遷移的漣漪效應，分層級地從其他地區流向中心城市和城市群地區，在適合的城市中各自獲得更好的發展機會。對土地要素而言，由于我國實行相對嚴格的土地管理制度，建設用地指標成為稀缺資源，而一些欠發達地區存在農村宅基地、農村集體建設用地和城市建設用地等大量低效率利用甚至“拋荒”的用地指標。就此，可探索人口流動與土地指標流動掛鉤機制，人口向外流動時以用地指標交易的方式實現用地指標的省內或跨省流出，促進稀缺用地指標從低效率利用地區向高效率利用地區集聚，為高效率利用地區提供土地要素保障，同時提升落后地區人口向外流動的經濟能力。

另一方面，要讓流出來的要素在中心城市和城市群地區“留得住”。要客觀判斷中心城市和城市群的人口和經濟承載力，提升中心城市和城市群的經濟社會可持續發展能力，讓留下來的人口“留得下”“留得好”。可建立全國統一的土地指標交易市場，優化能源消費總量和強度控制辦法，允許中心城市和城市群獲得更多的用地指標和更多能耗指標，以促進產業集聚，提升中心城市和城市群的就業容量。推動財政轉移支付與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤，提升中心城市和城市群公共服務質量與基礎設施水平，建設城市群內高速鐵路網和城際軌道交通網。適當限制中心城市主城區人口規模和密度，引導人口等要素資源在中心城市的郊區新城及外圍不同規模的大中小城市和小城鎮間合理分布，提升中心城市和城市群的經濟和人口承載力，推進新一輪城鎮化高質量發展。