白小虎 周夢天：新型城鎮(zhèn)化為構建新發(fā)展格局積蓄動能

京津冀區(qū)域發(fā)展指數(shù)評價指標體系圍繞創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享新發(fā)展理念構建，包括5個一級指標，18個二級指標和48個三級指標。 數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局

廣西南寧市南湖及周邊城市綠化景觀。新華社發(fā)

河北省邢臺市襄都區(qū)襄都湖公園，市民在練習太極劍。新華社發(fā)

浙江省杭州市富陽區(qū)陽陂湖在生態(tài)修復治理項目一期完成后正式對外開放，通過優(yōu)化城市生態(tài)空間，為市民打造休閑旅游目的地。新華社發(fā)

作者：白小虎、周夢天，均為浙江省中國特色社會主義理論體系研究中心省委黨校研究基地研究員

【學習貫徹黨的十九屆五中全會精神】

《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》）對如何構建新發(fā)展格局作出闡釋，其中強調(diào)，要“依托強大國內(nèi)市場，貫通生產(chǎn)、分配、流通、消費各環(huán)節(jié)，打破行業(yè)壟斷和地方保護，形成國民經(jīng)濟良性循環(huán)”。城市化進程是各類經(jīng)濟社會活動從分散走向集聚并促進更多社會分工的過程，新型城鎮(zhèn)化以人為核心，以都市圈、城市群為主要的空間載體，是聯(lián)通需求和供給循環(huán)的樞紐，可以對“形成需求牽引供給、供給創(chuàng)造需求的更高水平動態(tài)平衡”產(chǎn)生積極作用，對促進國民經(jīng)濟各環(huán)節(jié)在開放環(huán)境下順暢銜接、進而加快形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局意義重大。

1.以新型城鎮(zhèn)化為抓手，激發(fā)內(nèi)需潛能

我國城市化仍有巨大空間，有助于總需求擴容提質。《建議》明確提出，“十四五”期間要“堅持擴大內(nèi)需這個戰(zhàn)略基點，加快培育完整內(nèi)需體系”。城市化對內(nèi)需的拉動作用顯著，要加快出臺相關補貼獎勵政策，實現(xiàn)基本公共服務普惠均等，鼓勵技能勞動力、大專院校畢業(yè)生落戶城市，讓農(nóng)業(yè)轉移人口、在城市常住的外地戶籍人口及其家庭成員幼有所學、病有所醫(yī)，幫助這些群體盡快融入城市。新型城鎮(zhèn)化所提供的公共服務可以積聚公眾消費能力，有力撬動內(nèi)需市場。要積極推進人的城鎮(zhèn)化，拓展城市服務業(yè)發(fā)展的廣度和深度，創(chuàng)新教育、養(yǎng)老、生態(tài)等領域服務業(yè)態(tài)，大力挖掘新型城鎮(zhèn)化所釋放的結構性潛能。

人口向城市群都市圈集聚，創(chuàng)造消費新增長極。我國最主要的人口流向正在從城鄉(xiāng)流動轉為向城市群都市圈集聚流動，已經(jīng)進入以核心大城市擴張為主要形態(tài)的都市圈化階段。未來隨著交通網(wǎng)絡的日益完善，都市圈將承接城市核心區(qū)人口和產(chǎn)業(yè)外遷的功能，為居民提供低成本、高品質的居住選擇，推動住房消費健康發(fā)展。都市圈較低的置業(yè)成本對大量年輕人口極具吸引力，年輕人口導入帶來旺盛的消費需求，有望拉動本地的餐飲、家政、教育等配套生活服務業(yè)蓬勃發(fā)展。《建議》明確指出，“十四五”期間要“培育新型消費”“鼓勵消費新模式新業(yè)態(tài)發(fā)展”“培育國際消費中心城市”。都市圈、城市群建設無疑將在引領以上消費趨勢中扮演關鍵角色。

智慧化、綠色化城市建設成為新趨勢，引領新型基礎設施投資。《建議》提出，“十四五”時期我國要“構建系統(tǒng)完備、高效實用、智能綠色、安全可靠的現(xiàn)代化基礎設施體系”。當前，5G通信、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代技術迅猛發(fā)展，新型智慧城市建設深刻改變著社會生產(chǎn)、消費、交通等形態(tài)。隨著居民環(huán)保意識的不斷提高以及對優(yōu)質生態(tài)環(huán)境訴求的日益增強，綠色、生態(tài)、低碳、循環(huán)的發(fā)展理念將深刻融入新一輪城鎮(zhèn)化建設中。從城市規(guī)劃、能源、交通、建筑到各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展，綠色發(fā)展的理念、技術、材料、設備、方法等將有廣闊的應用前景，如無廢城市、海綿城市、分布式可再生能源、新型空調(diào)等。要以老舊小區(qū)改造為抓手，以縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項為切入點，結合新型基礎設施建設，實現(xiàn)城鎮(zhèn)綜合承載能力和居住生活品質的跨越式發(fā)展。

2.以新型城鎮(zhèn)化建設為引擎，驅動供給體系高質量發(fā)展

優(yōu)化生產(chǎn)力空間布局，實現(xiàn)城市群產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展。當前，我國城市群內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)同構程度較高、關聯(lián)程度較低、產(chǎn)業(yè)分工體系不夠健全。“十四五”期間，需明確城市特色主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，引導中小城市融入中心城市產(chǎn)業(yè)布局，深化區(qū)域間產(chǎn)業(yè)協(xié)作分工，探索都市圈聯(lián)合招商、共同開發(fā)、利益共享的產(chǎn)業(yè)協(xié)作機制，建設高效聯(lián)通的綜合交通網(wǎng)絡，形成優(yōu)勢互補、高質量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局。《建議》特別提出，要“優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈布局”。受新冠肺炎疫情沖擊，產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈的區(qū)域化、本土化已成新趨勢，城市群產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展要以暢通產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈為抓手，形成分工合理、競爭力強的區(qū)域產(chǎn)業(yè)一體化布局。

發(fā)揮核心城市集聚創(chuàng)新要素的優(yōu)勢，催生經(jīng)濟發(fā)展新動能。當前，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革加速演變，更加凸顯了加快提高我國科技創(chuàng)新能力的緊迫性。都市圈核心城市扮演著集聚全球創(chuàng)新資源的重要角色，是創(chuàng)新的重要策源地。《建議》明確指出，“十四五”時期我國要“布局建設綜合性國家科學中心和區(qū)域性創(chuàng)新高地，支持北京、上海、粵港澳大灣區(qū)形成國際科技創(chuàng)新中心”。城市群和都市圈能提供超大規(guī)模市場和完備產(chǎn)業(yè)體系，具備有利于新技術快速大規(guī)模應用和迭代升級的獨特優(yōu)勢，可推動科技成果向現(xiàn)實生產(chǎn)力加速轉化。核心大城市要全面升級招納引進全球高端人力資本的政策和服務，通過領軍型平臺企業(yè)、科研院所、新型研發(fā)機構等創(chuàng)新載體聚才留才，同時大力完善風險資本、孵化器、科技中介服務等創(chuàng)新配套條件，暢通從原始創(chuàng)新到商業(yè)化應用過程中各個環(huán)節(jié)的堵點，打造“雨林型”創(chuàng)新生態(tài)體系，讓創(chuàng)新源泉充分涌流。

激發(fā)生產(chǎn)性服務業(yè)創(chuàng)新動力，優(yōu)化現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)新體系。生產(chǎn)性服務業(yè)是全球產(chǎn)業(yè)競爭的戰(zhàn)略制高點，它與制造業(yè)發(fā)展相互促進。在我國制造業(yè)轉型升級的背景下，生產(chǎn)性服務業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的重要性日益凸顯，它將牽引和支撐我國從制造大國邁向制造強國，形成現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系。《建議》指出，我國生產(chǎn)性服務業(yè)“十四五”時期亟須“向專業(yè)化和價值鏈高端延伸”“推動現(xiàn)代服務業(yè)同先進制造業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)深度融合”。城市群中的核心大城市可以為知識密集型生產(chǎn)性服務業(yè)提供良好的基礎設施，為高技術從業(yè)人員提供優(yōu)質的教育、醫(yī)療等服務以及多樣化的消費選擇。因此，“十四五”時期，可依托城市群協(xié)同促進研發(fā)設計、管理咨詢、廣告營銷、現(xiàn)代金融、會計審計、評估、法律服務等生產(chǎn)性服務業(yè)發(fā)展，為激發(fā)創(chuàng)新動力營造更好環(huán)境。

3.新型城鎮(zhèn)化，人口分布、公共服務應與發(fā)展空間動態(tài)匹配

有序推進戶籍制度改革，使流動人口平等享受城市公共服務。目前我國已全面放開城區(qū)500萬人口以下城市的落戶限制，“十四五”期間，應重點推進城區(qū)人口500萬以上大城市的戶籍制度改革，逐步放寬對于流動人口享受本地公共服務的限制，加快長期穩(wěn)定居住和就業(yè)人群的落戶進程。應以城市群為公共服務改革的突破點，探索實行城市群內(nèi)戶口通遷、居住證互認制度，以社會保障卡為載體建立居民服務“一卡通”，在交通出行、旅游觀光、文化體驗等方面率先實現(xiàn)“同城待遇”。建立城鎮(zhèn)教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務與常住人口掛鉤機制，推動公共資源按常住人口規(guī)模配置。

深化農(nóng)村改革，推動城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動。在縣域內(nèi)探索擴大農(nóng)村土地使用權流轉范圍，吸引城市要素進入鄉(xiāng)村。合法合規(guī)推進農(nóng)村建設用地平等入市，引導使用權有序退出，拓寬城市高生產(chǎn)力的產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，增強城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展后勁。完善城鎮(zhèn)新增建設用地規(guī)模與農(nóng)業(yè)轉移人口市民化掛鉤政策，對農(nóng)村土地使用權退出給予合理的市場化補償，并與城市公共服務掛鉤。為農(nóng)業(yè)轉移人口提供就業(yè)培訓、職業(yè)發(fā)展輔導，從而壯大城市人口群體，帶來穩(wěn)定升級的消費需求。

以國土空間規(guī)劃為牽引，推進完善城鄉(xiāng)區(qū)域空間治理。《建議》要求發(fā)揮中心城市和城市群帶動作用，建設現(xiàn)代化都市圈。為此，國土空間規(guī)劃要將用地指標和發(fā)展空間向人口流入?yún)^(qū)域傾斜，盡早實現(xiàn)土地指標和發(fā)展空間“跟人走”。人口凈流入、發(fā)展較快的城市，尤其是大都市應適當增加土地指標配置；人口較快增長的地方，應增加建設用地，增加房地產(chǎn)供應。要以城市群為主體進行區(qū)域性國土空間規(guī)劃，協(xié)調(diào)大城市和中小城市發(fā)展定位、發(fā)展空間的配置，激發(fā)大中小城市政府的發(fā)展積極性，打破行政壁壘，優(yōu)化行政區(qū)劃設置，推動各類要素加快形成新一輪合理配置。