作者為中國財政科學研究院院長、教授

人類社會進入到了風險社會時代。風險社會的基本特征是不確定性。2020年年初暴發，至今仍在全球擴散的新冠疫情就證明了整體不確定性在強化，全球經濟深度衰退，全球治理陷入混亂，百年未有之大變局在加劇。這給我們帶來了求變、求發展的機遇，同時也意味著巨大的風險。風險帶來的是成本、損害和損失，是對我國可持續發展的威脅。降低整體不確定性，防范化解公共風險，為我國的發展構建起可持續的確定性，成為我國“十四五”期間及以后的重要任務。

國家發展可持續的確定性，要靠改革開放的深化來構建

人類的風險意識很早就有，但“風險理性”并未真正發展起來，風險思維不夠發達。較之于個體風險理性，集體的公共風險理性尤其滯后，臨時應急成為基本的集體行動方式。

其實，每一次危機都是對我們已經構建的確定性的沖擊。2008年發生國際金融危機以來，世界陷入了低增長、低利率、低通脹和高負債、高風險、高度不確定性狀態，以確定性世界觀為基礎的現代經濟學體系已難以解釋現實和指導實踐。疫情帶來的沖擊更是導致全球治理與發展的混亂、衰退。面對不確定性的充滿風險的世界，需要新的認識和理論創新，尤其是公共風險理性，已更是不可或缺。

我們從過去的發展經驗中悟出一個道理：在一個不確定的風險世界，國家發展的確定性要靠我們不斷努力去構建。除了以探索和創新來對沖公共風險，沒有其他的路可走。今年的疫情沖擊前所未有，我國對沖這種公共風險取得巨大成效，靠的就是這種探索和創新精神。

改革開放的過程實質上就是不斷防范化解公共風險，探索、構建國家發展確定性的過程。我們的法寶是：不斷解放思想，努力超越過去構建起來的經驗確定性和理論確定性，用公共風險意識不斷地去構建新的確定性。回頭看歷史，都是確定的；抬頭看未來，都是不確定的。過去的成就、經驗、理論都只是一種歷史的確定性，難以用來應對未來的不確定性和公共風險。只有打破條條框框，才能殺出一條血路。我國40多年快速發展的確定性就是這樣構建起來的。創建經濟特區、社會主義也可以搞市場經濟、多種所有制經濟共同發展、實行按勞分配為主的多種分配方式、共治共建共享、綠水青山就是金山銀山等等一系列的理論創新和實踐創新，才使我國實現了持續發展，穩穩地站立于世界民族之林。只有當我們的思維和意識從不確定性出發時，才能獲得我們所需要的集體確定性。相反，若是我們的思考只從確定性出發，思維就會固化，我們得到的就可能是發展的不確定性，甚至面臨危機。這就是歷史的辯證法，也是發展的基本邏輯。

世界歷史進程開啟了不確定性模式，解構確定性的速度越來越快于構建的速度，全球秩序與發展的動蕩會不斷搖晃我國這艘巨輪，甚至會引發大的顛簸。我國的發展好比登頂珠峰，已經到了“半山腰”，越是往上走，面臨的各種不確定性和風險就越大，唯有靠改革開放的全面深化和制度創新，才能確保我國發展的確定性、穩定性和可持續性。

降低發展的成本，關鍵在于公共風險管理

從整體來觀察，國家發展的成本取決于公共風險。公共風險越大，國家發展的成本越高；公共風險越小，國家發展的成本越低。公共風險轉化為公共成本或者說宏觀成本，成為發展可持續的最大約束。

從現在仍在全球擴散的新冠肺炎疫情來看，它對全球發展的負面影響變得日益嚴重。世界多數國家由此陷入了嚴重的經濟衰退和社會動蕩，全球分工與協作體系被打破，全球產業鏈供應鏈不同程度地中斷。加上地緣政治的影響，中美關系的惡化，原有的經濟金融全球化逆轉為風險的全球化。在小小的病毒面前，原有的秩序不堪一擊，疫情這種防控難度很大的公共風險轉化為巨額成本，成為全球未來發展的嚴峻挑戰。

公共風險之所以會轉化為發展的成本，是因為它改變了人們的預期和行為方式，資源配置偏向于預防可能的損害和損失。例如，銀行面對風險，必須有撥備；企業面對風險，必須提減值準備；面對感染風險，必須保持距離和環境消毒，諸如此類都是成本。公共風險水平越高，微觀主體的成本就會越高，國家發展的成本就越大。這就需要公共風險管理機制來發揮作用，對沖公共風險，以降低國家發展成本。

公共風險不是從天上掉下來的，而是經濟社會活動中內生的。規則與秩序提供確定性，可以對沖公共風險，從而降低公共風險水平，降低宏觀成本；一旦原有的規則和秩序被打破，無法提供確定性，公共風險水平就會急劇上升。在這種宏觀環境下，微觀主體的經營成本、交易成本都會擴大，國家發展就會減速甚至陷入停滯。宇宙學家霍金說，世界的本質是不確定性。我們在一定時空條件下構建的確定性都是暫時的，需要通過公共風險管理機制來實現防患于“未然”，避免出現“已然”，也就是不斷升級過去構建的確定性，前瞻性地降低未來的不確定性和公共風險水平，化解發展成本；否則，等待我們的將是公共危機。

新冠疫情突襲，也是我們沒有預料到的；核心科技被人卡脖子，供應鏈被打斷，全球化急轉彎都超出原有的經濟全球化邏輯，如此等等。這些都成為我國發展中的公共風險，轉化為發展的成本，拖累我國的可持續發展。之所以出乎意料，根源在于理論上沒有一個基于公共風險的分析框架，使我們“看不到”風險，也就談不上建立公共風險管理機制。

公共風險管理機制不是一個外在獨立的東西，而是應內嵌于國家戰略、規劃和制度之中。適時調整國家戰略、完善規劃、創新制度，是公共風險管理的根本和基礎，也是降低發展成本的關鍵所在。戰略過時帶來的風險是最大的風險，制度缺陷導致的風險是源頭的風險，這些公共風險往往轉化為最大的發展成本。轉向以國內大循環為主體的雙循環發展，就是防范戰略風險的一個戰略舉措。平常說的制度成本，其實質就是制度缺陷引發公共風險而導致的各種交易成本和社會成本。所以，構建公共風險管理機制，并非要另起爐灶，而是要把風險思維、預防理念作為戰略規劃制定、各項制度設計的核心思維和理念，滲透到戰略、規劃和制度當中去，以公共風險為導向，對戰略的實施、規劃的實行和體制的運行實時監測，防范風險溢出增大發展成本。

這意味著對改革也提出了新要求。深化改革不應僅僅以“已然”的問題為導向，而應更強調以“未然”的風險為導向。預防做扎實了，應急的事情和難題就會大大減少，大的發展危機就能得以避免。可見，全面構建公共風險管理機制實質上內嵌于全面深化改革和制度創新之中。

進入一個新發展階段，應以不確定性來把握整體和全局，以公共風險為思考問題的基點來謀劃未來，避免片面的“工程思維”滲入到對未來發展的規劃當中。傳統的確定性在消失，國家發展需要不斷構建新的確定性，以降低發展的總成本。發展目標的最大約束是公共風險，公共風險的最小化，是發展成本的最小化，也就是發展目標的最大化。在這個意義上，公共風險管理也就是國家發展的成本管理。要避免發展的波折，提升可持續發展能力，公共風險管理在新發展階段變得越來越重要。

構建公共風險管理機制，應納入十四五規劃當中

實現第二個百年發展目標，“十四五”是關鍵的五年，構建公共風險管理機制刻不容緩。

一是“風險導向”應優先于“問題導向”。堅持問題導向是非常正確的，但不全面。一般來說，我們面臨的問題都是“已然的”、確定性的，解決了“已然”的問題，不等于可以防范風險。而風險是不確定性的，屬于“未然”的問題，有產生潛在損害的可能性。防范風險，是要預防問題的產生。要減少問題，必須把防范風險前置，預防優先。這與減少疾病是一個道理。只有這樣才能使我國的發展保持可持續的狀態。

二是要對發展過程中的公共風險進行沙盤推演，形成具體的防風險預案。2003年非典之后，各領域都制定了相應的應急預案。這是一大進步。應急預案是危機來臨之時的行動方案，如確定應急響應等級、儲備應急物資等等，但不等于風險防范措施。防范風險的目標是避免危機，不是處置危機，兩者性質是不同的。只有防范風險，才能減少應急。減少生病比病后治療更重要。但這個常識往往被忽視。在當前來說，防風險預案比應急預案更重要。

三是防風險要更重視制度性安排和長效機制。從理論上看，公共風險與制度缺陷是相伴而生的。生產關系是隨著生產力的發展而不斷調整的，制度也需要與時俱進。改革是推動制度完善的根本辦法，改革滯后，公共風險就會增多。就此而言，唯有加快改革步伐，構建長效機制，才能減少和降低公共風險水平，從而降低發展的成本和阻力。也可以說，當前面臨改革和風險賽跑的局面，改革只有跑贏風險，才能贏得我國發展先機。

四是在國家的各項決策中，如出臺相關政策、改革方案，都應當加入一道公共風險評估的強制程序。從現實來看，決策產生風險是常見現象，如產生處置風險的風險、部門決策產生“合成謬誤”等等。所以，防范公共風險，首先要預防決策風險，避免決策中的風險盲區。在公共風險管理機制中，應規定：凡是沒有進行公共風險評估的決策方案，不得發文出臺。目前我們在一些重大項目上，已經開始做社會穩定風險評估，但還沒有做到對所有的決策進行公共風險評估，應當盡快實現全覆蓋。

五是區分公共風險與個體風險，明晰風險責任。防范公共風險是政府的責任，而個體風險則是企業、家庭和個人的責任，兩者不可混淆。厘清這兩個層次的風險，是構建公共風險管理機制的前提條件。要分清不同主體的風險責任，防止道德風險和風險防范中的相互依賴。一旦出現缺位、越位和錯位，公共風險管理就會失效，甚至衍生出更大的風險。

六是連結實體空間與虛擬空間，通過數字技術為公共風險管理提供支撐。公共風險管理需要加快數字政府建設。實體空間應與虛擬空間相結合，將大數據、云計算、人工智能等數字技術與公共風險思維有機融合起來，運用于公共風險管理全過程，提高公共風險的監測、識別和預警能力。