作者系中央黨校〔國家行政學(xué)院〕習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員、社會和生態(tài)文明教研部主任

【深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想】

習(xí)近平總書記在主持經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域?qū)＜易�談會時，就正確認(rèn)識和把握中長期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重大問題發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào)，“要加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會治理，使每個社會細(xì)胞都健康活躍，將矛盾糾紛化解在基層，將和諧穩(wěn)定創(chuàng)建在基層”。這一重要論斷把握時代特征，為拓展新發(fā)展階段我國社會發(fā)展新局面提出了新的明確要求，為社會治理理論研究、規(guī)劃編制、體制創(chuàng)新、力量部署、資源保障劃出了重點(diǎn)。

基層是社會治理重心所在

基層是一個地域的概念，更是一個國家治理層級的概念。基層社會治理是指在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，運(yùn)用包括政府在內(nèi)的多種力量向基層轄區(qū)居民提供民生保障、公共服務(wù)、利益協(xié)調(diào)、矛盾糾紛化解、創(chuàng)造平安和諧舒適生活環(huán)境的活動。

基層社會治理與基層政府治理既有聯(lián)系也有區(qū)別，共同點(diǎn)都是對基層公共事務(wù)的治理，不同點(diǎn)在于治理主體和治理對象有所差異。基層社會治理的主體強(qiáng)調(diào)的是社會力量，基層政府治理的主體是政府。基層社會治理需要政府的支持和引導(dǎo)，但更多強(qiáng)調(diào)的是社會力量的參與，而不是政府直接治理，更不是包辦代替。從治理對象看，基層政府治理主要涉及政府職能范圍內(nèi)的事項，而基層社會治理主要是社會領(lǐng)域的事務(wù)，兩者有交叉但側(cè)重點(diǎn)不同。因此，基層社會治理具有很強(qiáng)的社會性和自治性，需要在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下實行自治、法治、德治相結(jié)合。

基層社會治理的特點(diǎn)是直接面對群眾，事務(wù)瑣碎復(fù)雜甚至艱巨繁重，是社會治理的基礎(chǔ)和重心。基層社會既為人們生產(chǎn)生活提供地域空間，也為社會治理提供基礎(chǔ)單元，人們的衣食住行、生老病死、文化娛樂等都發(fā)生在這里。隨著城鎮(zhèn)化和市場化深入推進(jìn)，城鄉(xiāng)人員流動、職住分離、各種利益關(guān)聯(lián)交匯、多種服務(wù)需求旺盛，以黨政機(jī)關(guān)和各類企事業(yè)單位為基礎(chǔ)的社會治理模式很難適應(yīng)社會發(fā)展的要求，城鄉(xiāng)基層自然成為人們居家生活、公共服務(wù)的最基礎(chǔ)平臺，成為社會交往、利益關(guān)聯(lián)的最前沿陣地，成為社會問題和社會矛盾預(yù)防化解的最源頭防線。正如習(xí)近平總書記所指出的，“經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和民生最突出的矛盾和問題也在基層，必須把抓基層打基礎(chǔ)作為長遠(yuǎn)之計和固本之策，絲毫不能放松”。

以社區(qū)治理創(chuàng)新為重點(diǎn)

基層社會治理是社會治理的重心，而社區(qū)又是基層社會治理的重點(diǎn)。改革開放前，我國社會組織的方式和社會管理的運(yùn)行邏輯是“單位制”和自上而下的社會管理。“單位制”在城鄉(xiāng)有不同表現(xiàn)形式，城市的“單位制”由各類黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位構(gòu)成，同時，還有一部分沒有正式單位的城市居民通過街道和居民委員會（即街居制）組織起來；農(nóng)村居民則通過“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的人民公社組織起來。人民公社本質(zhì)上也是“單位”。因此，計劃經(jīng)濟(jì)時期，社會管理是通過“國家—單位—個人”實施的，個人與國家的聯(lián)系通過“單位”實現(xiàn)。這種社會成員的組織和管理模式十分有效有序，但限制了社會流動，制約了社會活力。改革開放以來，越來越多的人從“單位人”變成“社會人”，這些所謂的“社會人”最終要落腳到社區(qū)生活，成為“社區(qū)人”。在此背景下，應(yīng)加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，使社區(qū)能夠承接傳統(tǒng)“單位”中的公共服務(wù)和利益協(xié)調(diào)功能，成為社會治理的主要載體和機(jī)制。

社區(qū)雖小，但連著千家萬戶，做好社區(qū)工作十分重要。近年來，社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理得到大力加強(qiáng)，各地積極探索社區(qū)治理新模式、新方法，并取得重要進(jìn)展。這次抗擊新冠肺炎疫情檢驗了社區(qū)治理建設(shè)成效。但在此過程中，也暴露出諸多短板和弱項，如社區(qū)建設(shè)中“重區(qū)輕社”，社區(qū)治理中“區(qū)強(qiáng)社弱”甚至“有區(qū)無社”；社區(qū)成員之間缺少交往交流、缺少相互關(guān)心和幫助，缺少社區(qū)共同體意識，對社區(qū)事務(wù)和活動參與不足，對社區(qū)的認(rèn)同感、歸屬感不強(qiáng)等。

在新發(fā)展階段，要更加重視社區(qū)建設(shè)和治理。習(xí)近平總書記指出，“社區(qū)是黨和政府聯(lián)系、服務(wù)居民群眾的‘最后一公里’，要健全社區(qū)管理和服務(wù)體制，整合各種資源，增強(qiáng)社區(qū)公共服務(wù)能力”。加強(qiáng)社區(qū)治理創(chuàng)新，一方面，進(jìn)一步完善社區(qū)治理體制機(jī)制。堅持重心下移，完善社區(qū)治理模式，充分發(fā)揮企業(yè)和社會組織的作用，推進(jìn)網(wǎng)格化服務(wù)管理體系建設(shè)。另一方面，加強(qiáng)社區(qū)共同體建設(shè)，增強(qiáng)社區(qū)居民共同體意識，增進(jìn)社區(qū)內(nèi)部凝聚力。建設(shè)社區(qū)共同體，一要合理確定社區(qū)人口規(guī)模和服務(wù)管理邊界，科學(xué)規(guī)劃、建設(shè)社區(qū)內(nèi)部物理空間。社區(qū)過大不利于居民生活和交往交流，易產(chǎn)生疏離感；社區(qū)過小，缺乏足夠開放空間，不僅會有擁擠感，而且缺乏自治能力和社會韌性。社區(qū)內(nèi)部物理空間規(guī)劃要有利于增進(jìn)共享性，培育社區(qū)公共性。二要完善社區(qū)內(nèi)部生活服務(wù)保障設(shè)施，實現(xiàn)社區(qū)內(nèi)部生活化和便利化，營造生態(tài)宜居、方便溫馨的居住環(huán)境，增強(qiáng)社區(qū)的生活性和居民的認(rèn)同感。引導(dǎo)各類資源、力量等向社區(qū)下沉，支持企事業(yè)單位在社區(qū)建設(shè)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，同時利用信息化技術(shù)打造智慧社區(qū)。三要加強(qiáng)社區(qū)組織體系建設(shè)，提高社區(qū)居民組織化程度。建立健全社區(qū)黨組織、居（村）民委員會、業(yè)主委員會、物業(yè)公司、各類興趣愛好和公益團(tuán)體，將居民納入各類組織之中。理順各類組織的關(guān)系，增強(qiáng)社區(qū)各類組織的自治能力，防止社區(qū)組織行政化和負(fù)擔(dān)過重。四要激發(fā)社區(qū)內(nèi)部活力。組織社區(qū)居民制定村規(guī)民約、居民公約，使其知曉自己的權(quán)利義務(wù)、言行邊界。通過社區(qū)宣傳欄、文化廣場等平臺，開展公民道德、家庭倫理、社區(qū)意識教育培養(yǎng)，夯實共同體的道德和文化基礎(chǔ)。開展社區(qū)活動，增進(jìn)社區(qū)居民交往和聯(lián)系。

與市域社會治理現(xiàn)代化相結(jié)合

市域社會治理在社會治理中具有承上啟下的樞紐作用。社會治理有不同層次，既有頂層也有基層，國家和省級黨委政府負(fù)責(zé)社會治理的頂層設(shè)計和整體推動；城鄉(xiāng)基層是社會治理的基層和基礎(chǔ)，負(fù)責(zé)社會治理事項的具體落實；設(shè)區(qū)市處于連接上下兩個層級的中間位置和樞紐環(huán)節(jié)，是擴(kuò)大的城鄉(xiāng)基層。市域?qū)用婢哂休^為完備的社會治理體系，具有解決社會治理中重大矛盾問題的資源能力，是將風(fēng)險隱患化解在萌芽、解決在基層的最直接、最有效力的治理層級，處于推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的前線。社區(qū)社會治理成效很大程度取決于市域社會治理能力和水平。因此，社會治理的重心在基層，重點(diǎn)在社區(qū)，出路在市域。

推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化要緊密結(jié)合社區(qū)治理創(chuàng)新，以加強(qiáng)和創(chuàng)新社區(qū)治理為依歸。市域社會治理中的“市域”，既包括鄉(xiāng)村在內(nèi)的行政管理區(qū)域，也包括地域相連、經(jīng)濟(jì)社會文化交流頻繁的都市圈；既要有一定的行政邊界，有利于治理責(zé)任落實，又不能各自為政、畫地為牢，搞本位主義，應(yīng)從實際出發(fā)，處理好城與鄉(xiāng)、城與城之間的關(guān)系，加強(qiáng)區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提高社會治理資源整體利用效率。市域社會治理應(yīng)以整體謀劃、合理安排市域范圍內(nèi)社會治理體制機(jī)制、資源保障和監(jiān)督落實為重點(diǎn)任務(wù)，為社區(qū)治理提供指導(dǎo)、支持和幫助，整合社區(qū)治理力量和資源，激發(fā)和培育社區(qū)治理內(nèi)生動力，使社會既充滿活力又和諧有序。

進(jìn)一步加強(qiáng)黨建引領(lǐng)

黨章規(guī)定，街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會和村、社區(qū)黨組織，領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作和基層社會治理，支持和保證行政組織、經(jīng)濟(jì)組織和群眾自治組織充分行使職權(quán)。只有把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿社會治理創(chuàng)新各方面、全過程，通過政治引領(lǐng)、組織引領(lǐng)、能力引領(lǐng)、機(jī)制引領(lǐng)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入基層社會治理，才能構(gòu)筑好基層社會治理“橋頭堡”，打通每一個“神經(jīng)末梢”，使基層社會治理政治方向不偏離，資源能力有保障，才能上下貫通、左右協(xié)調(diào)，形成社會治理有效合力，把黨的領(lǐng)導(dǎo)和我國社會主義制度的政治優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為基層社會治理的強(qiáng)大效能。

為此，要積極探索新發(fā)展階段黨領(lǐng)導(dǎo)基層社會治理的有效載體和方法。一是擴(kuò)大黨的組織覆蓋范圍。推動黨的組織有效嵌入各類社會基層組織，黨的工作有效覆蓋各類社會群體。對于符合組建黨組織條件的，做到應(yīng)建盡建；對于暫不具備組建條件的，加強(qiáng)黨的工作，使黨的組織和黨的工作深入群眾并充分發(fā)揮作用。二是創(chuàng)新黨組織設(shè)置方式。按照有利于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、開展黨的組織生活、黨員教育管理監(jiān)督、密切聯(lián)系群眾的原則，探索創(chuàng)新黨組織設(shè)置方式，努力使每一名黨員都納入黨組織的有效管理，使每一名黨員時刻能夠感受到黨組織的關(guān)懷，使其發(fā)揮先鋒模范作用有平臺、有渠道。近年來，不少地方開展在職黨員回社區(qū)報到，逐步形成“工作在單位、活動在社區(qū)、奉獻(xiàn)雙崗位”的黨員管理新機(jī)制；一些地方探索在網(wǎng)格和樓門中建立黨支部或黨小組、在轄區(qū)建立聯(lián)合黨委，通過黨組織將駐區(qū)單位和社區(qū)居民中的黨員組織起來，形成“一核多元、融合共治”的基層社會治理格局，加強(qiáng)了基層社會治理力量的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，克服了基層社區(qū)社會治理力量和資源分散化甚至相互掣肘的弊端，提升了社會治理效能。三是注意改進(jìn)基層黨組織的工作方式，正確發(fā)揮黨組織的引領(lǐng)作用，使黨的各項功能在各類組織中潤物無聲地得以實現(xiàn)。