作者：常保國(guó)、趙健，均系北京市習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心研究員

新冠肺炎疫情防控是對(duì)我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力的一次大考，既有經(jīng)驗(yàn)，也有教訓(xùn)。此次疫情在一定程度上暴露出我國(guó)國(guó)家治理體系中尚存在一些問題，特別是新生風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警滯后、疫情防控應(yīng)急機(jī)制被動(dòng)等。習(xí)近平總書記在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作時(shí)指出，“要著力完善城市治理體系和城鄉(xiāng)基層治理體系，樹立‘全周期管理’意識(shí)，努力探索超大城市現(xiàn)代化治理新路子”。今年全國(guó)兩會(huì)期間，習(xí)近平總書記在參加湖北代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)，“把全生命周期管理理念貫穿城市規(guī)劃、建設(shè)、管理全過程各環(huán)節(jié)”。這些重要論斷，為加快補(bǔ)齊治理體系的短板和弱項(xiàng)，提升城市和城鄉(xiāng)基層治理水平，更好保障人民群眾生命安全和身體健康指明了方向。

一

“全周期管理”本是一個(gè)管理學(xué)概念，也稱為“全生命周期管理”“產(chǎn)品全生命周期管理”等。這一概念旨在通過將產(chǎn)品的生命周期細(xì)分為導(dǎo)入、成長(zhǎng)、成熟、衰退等若干階段，并在每一階段實(shí)施跟蹤介入，以全過程保證產(chǎn)品質(zhì)量，進(jìn)而提升企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，是一種先進(jìn)的管理理念和管理方式。伴隨理論和實(shí)踐發(fā)展，“全周期管理”逐步從產(chǎn)品管理向各領(lǐng)域管理拓展。總體而言，“全周期管理”注重從系統(tǒng)要素、結(jié)構(gòu)功能、運(yùn)行機(jī)制、過程結(jié)果等層面進(jìn)行全周期統(tǒng)籌和全過程整合，以確保整個(gè)管理體系從前期預(yù)警研判、中期應(yīng)對(duì)執(zhí)行到后期復(fù)盤總結(jié)，各個(gè)環(huán)節(jié)均能運(yùn)轉(zhuǎn)高效、系統(tǒng)有序、協(xié)同配合。

城市是一個(gè)動(dòng)態(tài)、生長(zhǎng)的生命體，復(fù)雜、開放的巨系統(tǒng)。尤其是超大、特大城市，由于規(guī)模的巨型化和人口的大量聚集，在資源、環(huán)境、公共安全等領(lǐng)域極易遭遇超出一般承受能力的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。科學(xué)的城市治理，應(yīng)摒棄頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的治理方式，運(yùn)用發(fā)展、全面、系統(tǒng)的思維進(jìn)行全過程、全要素、全場(chǎng)景的精細(xì)治理。在此意義上，樹立“全周期管理”意識(shí)，以大數(shù)據(jù)和科學(xué)技術(shù)為支撐，以制度建設(shè)為保障，著力形成系統(tǒng)、協(xié)調(diào)、完備的治理體系，是增強(qiáng)城市韌性、提升城市治理和城鄉(xiāng)基層治理現(xiàn)代化水平的應(yīng)有之義，也是維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)需要。

二

概括而言，“全周期管理”在城市治理中涵蓋全要素管控、分層次治理、跨區(qū)域協(xié)同、全流程監(jiān)督四個(gè)層面。

全要素管控：系統(tǒng)要素的統(tǒng)籌整合。此次疫情暴露出我國(guó)城鄉(xiāng)治理體系中的前期預(yù)警工作存在一定程度的滯后性。在掌握全面及時(shí)準(zhǔn)確信息的基礎(chǔ)上，不斷完善集中管理、統(tǒng)一調(diào)撥、采儲(chǔ)集合等全要素管理模式，是解決滯后性的關(guān)鍵所在。保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城市各種資源的集約配置，特別是超大城市統(tǒng)籌發(fā)展，還需框定總量、限定容量、盤活存量，逐步健全統(tǒng)一的應(yīng)急物資保障體系。

分層次治理：治理的分級(jí)、分層、分流。“全周期管理”強(qiáng)調(diào)管理主體對(duì)不同對(duì)象和不同階段分級(jí)、分層、分流的治理策略。特別是針對(duì)人口密集、各種社會(huì)問題和矛盾交織的超大城市，強(qiáng)化“閉環(huán)管理”、分級(jí)管理，有助于精準(zhǔn)識(shí)別基層治理中的多元社會(huì)關(guān)系，針對(duì)不同主體、層次、領(lǐng)域等多層級(jí)需求，針對(duì)城市規(guī)劃、建設(shè)、安防等全過程和各環(huán)節(jié)精準(zhǔn)施策，著力解決基層治理中的難點(diǎn)和堵點(diǎn)。

跨區(qū)域協(xié)同：“全國(guó)一盤棋”的內(nèi)在要求。建立健全協(xié)同高效的基層治理體系，要求同級(jí)政府之間開展橫向互動(dòng)，打通傳統(tǒng)治理體系“條塊分割”格局，實(shí)現(xiàn)各區(qū)域各部門之間信息和資源的實(shí)時(shí)溝通和有效配合，健全職能部門協(xié)同治理機(jī)制。同時(shí)，跨區(qū)域協(xié)同也是社會(huì)多元主體實(shí)現(xiàn)共建共治共享，改善現(xiàn)代城市治理主體彼此獨(dú)立、治理方式相互排斥、治理機(jī)制不能有效銜接等治理碎片化狀態(tài)，構(gòu)建現(xiàn)代城市共治新秩序的體現(xiàn)。

全流程監(jiān)督：過程與結(jié)果的必要保障。樹立“全周期管理”意識(shí)，就是要對(duì)城市治理全過程和各環(huán)節(jié)落實(shí)精細(xì)化的管理標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，使城市治理和城鄉(xiāng)基層治理有章可循。對(duì)治理過程和結(jié)果進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和監(jiān)督問責(zé)，切實(shí)實(shí)現(xiàn)基層治理全流程監(jiān)督，可以通過暢通民主協(xié)商渠道，準(zhǔn)時(shí)公布基層治理任務(wù)清單，在方便群眾生活、監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的同時(shí)，不斷推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

三

樹立“全周期管理”意識(shí)，完善城市治理體系和城鄉(xiāng)基層治理體系，需要從前期、中期、后期三個(gè)環(huán)節(jié)著力。

提升前期應(yīng)急效能。一方面，推進(jìn)韌性社區(qū)建設(shè)。社區(qū)作為城市治理和城鄉(xiāng)基層治理的基本單位，是此次疫情防控的堅(jiān)強(qiáng)堡壘。同時(shí)，社區(qū)建設(shè)存在管理不足、社區(qū)空間缺乏防疫彈性以及社區(qū)工作權(quán)責(zé)不匹配等問題。針對(duì)這些問題，應(yīng)進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，有計(jì)劃地整改現(xiàn)有社區(qū)老舊基礎(chǔ)設(shè)施，開辟防災(zāi)公共空間，以此提升社區(qū)基層的應(yīng)急處置和公共治理水平。另一方面，完善訴求回應(yīng)機(jī)制。依托“大數(shù)據(jù)+”，以探測(cè)民情、了解真實(shí)社會(huì)動(dòng)態(tài)為目標(biāo)導(dǎo)向，通過線上智慧平臺(tái)、村民小組會(huì)議、公共意見信箱等渠道，建立有效的訴求回應(yīng)機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)環(huán)境、個(gè)體、社會(huì)、制度四方韌性融合，確保“全周期管理”前期應(yīng)急效能不斷完善的內(nèi)在要求。

實(shí)現(xiàn)中期高效執(zhí)行。一方面，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社區(qū)、公益組織、居民等不同社會(huì)主體需求，多方位撬動(dòng)群眾參與，適當(dāng)借鑒企業(yè)管理優(yōu)良經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)制可合作的社會(huì)伙伴，形成基層治理多元投資、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的現(xiàn)代基層治理新格局，培養(yǎng)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體的智慧主體。另一方面，搭建基層治理智慧平臺(tái)，構(gòu)建以人民為主體、政府引導(dǎo)、市場(chǎng)參與的基層協(xié)同治理結(jié)構(gòu)，利用移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)信息收集、數(shù)據(jù)融合、應(yīng)用服務(wù)以及監(jiān)督評(píng)價(jià)之間的實(shí)時(shí)聯(lián)動(dòng)，促進(jìn)智慧家居、智慧醫(yī)療、智慧安防等無縫對(duì)接，為基層決策提供科技支持，確保基層治理智慧執(zhí)行。

促進(jìn)后期治理效能轉(zhuǎn)化。一方面，加強(qiáng)黨建引領(lǐng)，統(tǒng)籌基層治理體制創(chuàng)新。明責(zé)賦權(quán)、把基層黨組織的定位從管理轉(zhuǎn)到服務(wù)，切實(shí)做好機(jī)關(guān)、企業(yè)、農(nóng)村、城鎮(zhèn)社區(qū)和學(xué)校、文化團(tuán)體的黨建工作。擴(kuò)大黨的工作覆蓋面，當(dāng)多元主體利益不平衡時(shí)，充分發(fā)揮黨組織的政治功能和引領(lǐng)作用，減少各種人民內(nèi)部矛盾可能引發(fā)的連鎖反應(yīng)，切實(shí)讓人民群眾感受到公平正義。另一方面，堅(jiān)持系統(tǒng)思維，將“全周期管理”的四個(gè)層面與不同基層主體的實(shí)際情況有機(jī)結(jié)合。立足于基層治理的發(fā)展階段，統(tǒng)籌不同城鄉(xiāng)主體發(fā)展全局，加強(qiáng)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，不斷完善制度引領(lǐng)、全域整合、分級(jí)治理、科技支撐的現(xiàn)代化基層治理新格局，推進(jìn)人人共治的基層治理體制機(jī)制不斷完善，把制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為治理效能。