梁謇：筑牢農業綠色發展的制度之基

作者系黑龍江省中國特色社會主義理論體系研究中心特聘研究員

推進農業綠色發展是農業發展觀的一場深刻革命，也是農業供給側結構性改革的主攻方向。習近平總書記日前在陜西考察時強調，“要牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，統籌山水林田湖草系統治理，優化國土空間開發格局，調整區域產業布局，發展清潔生產，推進綠色發展”。從理論維度看，推進農業綠色發展是對馬克思主義綠色發展觀的繼承和發揚，是綠水青山就是金山銀山理念在農業領域中的運用。從實踐維度看，推進農業綠色發展是紓解我國農業資源環境瓶頸約束、保障農產品質量安全、提升農業國際市場競爭力、促進農民收入增長的迫切需要。實施鄉村振興戰略，加快農業農村現代化進程，要將推進農業綠色發展作為重要抓手。

（一）

推進農業綠色發展需要創新體制機制，形成激勵有效、約束有力的綠色發展制度環境。其中，完善農業支持保護制度，建立以綠色生態為導向的農業補貼制度是很重要的一個方面。實現農業綠色發展，客觀上要求農業生產者采取資源節約型、環境友好型的綠色生產行為，這類生產行為往往具有顯著的正外部性。一般而言，所謂外部性是指一個經濟主體的生產或消費活動使其他經濟主體受益，并且這種影響沒有通過市場價格反映出來。如果政府不給予綠色農業生產行為適當補貼，農業生產者就有可能會在經濟利益的驅動下減少甚至不再采取綠色生產行為。因此，建立綠色農業補貼制度可以說是實現農業綠色發展的不可或缺的一環。近年來，這項工作受到高度重視，有關部門出臺了《建立以綠色生態為導向的農業補貼制度改革方案》，要求“圍繞保障糧食等主要農產品供給安全、農民穩定增收和農業生態環境保護等目標，推進農業供給側結構性改革，完善農業補貼政策，到2020年，基本建成以綠色生態為導向、促進農業資源合理利用與生態環境保護的農業補貼政策體系和激勵約束機制，進一步提高農業補貼政策的精準性、指向性和實效性，促進農業可持續發展，加快農業現代化進程”。中共中央、國務院印發的《鄉村振興戰略規劃（2018－2022年）》提出，“建立以綠色生態為導向的農業補貼制度，提高農業補貼政策的指向性和精準性”。今年初發布的《中共中央、國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》也對“進一步完善農業補貼政策”提出了明確的要求。

（二）

從現階段我國實際情況出發，綠色農業補貼制度的建構應堅持“三個結合”。

首先，要堅持綠色引領與統籌兼顧相結合。建構綠色農業補貼制度應以新發展理念為指導，以綠色生態為導向，將保障農產品質量安全、促進農業資源高效利用、保護農業生態環境、實現農業可持續發展作為目標。同時，還應注意做到統籌兼顧。一要確保主要農產品供給安全，尤其是要保障糧食安全，堅守谷物基本自給、口糧絕對安全的戰略底線，積極推動綠色農業生產能力的提升，增加綠色優質農產品供給，在更高層次上保障糧食等主要農產品的供給安全。二要確保農民收入穩定增長，做到優生態、保供給、穩增收、提質量協調并行，實現經濟效益、社會效益、生態效益的有機統一。

其次，要堅持正向激勵與負向激勵相結合。建構綠色農業補貼制度，一方面要實施正向激勵，通過利益驅動鼓勵引導農業生產者采取資源節約型、環境友好型的綠色生產行為。比如，可考慮由相關部門設定農業生產者所需達到的資源環境保護技術標準或規范要求，并進行必要的檢驗和監測，對于符合標準要求的農業生產者，給予一定數量的補貼。另一方面要實施負向激勵，懲罰嚴重損害農產品質量安全以及農業資源環境安全的行為。比如，可考慮由有關部門制定影響農業綠色發展的負面清單，劃定農業生產者的行為紅線，對于觸碰農產品質量安全和環保底線者，可視情節輕重削減直至取消其農業補貼，形成強制性約束。正向激勵與負向激勵相結合可以降低綠色農業補貼制度的運行成本，同時也能起到警示作用。

再次，要堅持整體化設計與差別化實施相結合。建構綠色農業補貼制度，需要進行頂層設計和統籌謀劃，推動建立類別齊全、覆蓋面廣、彼此銜接、相互配套的體系，以形成政策合力，最大限度地發揮政策的組合效應和綜合效能。要對綠色農業補貼的具體種類及其補貼對象、補貼依據、補貼標準、補貼方式、運行機制等作出總體設計安排。同時，在操作層面上，要充分考慮到各地差異，不搞“一刀切”。部分保障農業資源環境安全的補貼措施，應聚焦重點，精準實施。比如，草原生態保護補助獎勵政策應主要在牧區實施等。此外，由于各地自然條件差異較大，綠色農業生產行為的實施成本具有較大差別，從而補貼標準也應有所不同。

（三）

與傳統的農業補貼制度相比，以綠色生態為導向的農業補貼制度的運行較為復雜。因此，實施這一制度需要多元保障、協同推進。

一要強化技術保障。堅實的技術支撐是實施綠色農業補貼制度的必備條件。應進一步加強對耕地地力提升技術、高效節水技術、病蟲害生物防治技術、化肥農藥減施綜合技術、廢棄物無害化處理技術等環境友好型技術的研究，并積極推進相關科技成果轉化，向廣大農業生產者推廣新型綠色高效農業生產技術。

二要完善標準保障。完備的綠色農業標準體系是實施綠色農業補貼制度的重要基礎。應加快完善農業資源核算與生態功能評價標準、農業投入品質量安全標準、農業綠色生產技術標準、農產品質量安全評價與檢測技術標準、農業資源與產地環境技術標準，為實施綠色農業補貼制度提供可靠依據。

三要加強監督保障。健全的農業生產監管體系與農業資源環境監測體系是實施綠色農業補貼制度的必要依托。要健全農業生產監管體系，加強對農業投入品，特別是化肥、農藥等化學制品的管理，加快農產品質量可追溯系統建設，建立農業資源環境生態監測預警體系，逐步實現農業環境監測與評價、預報與預警的常態化與規范化。

四要提升組織保障。高效的管理體制是順利實施綠色農業補貼制度的必然要求。要進一步健全完善農業補貼實施管理制度,設立專門的管理機構，建立相應的網絡信息系統，以便持續跟蹤補貼執行的過程，提升綠色農業補貼發放的精準度與政策效果，對政策效應作出全面科學的評估。