陳永杰 程藝萌：以治理能力強化治理效能

作者單位： 杭州師范大學社會建設與社會治理中心

基層社會治理現(xiàn)代化是社會治理現(xiàn)代化的應有之義和必然要求。衡量基層社會治理現(xiàn)代化的一個重要標準是，能否把社會治理中的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。增強基層社會治理效能需要不斷完善基層社會治理體系，但基礎和關(guān)鍵是強化基層社會治理能力。基層社會治理能力的增強必須聚焦基層社會治理中的突出問題，著力增強基層社會治理主體的基礎性能力。

基層社會治理中的突出問題

增強基層社會治理能力必須分清主次，抓住主要矛盾，聚焦基層社會治理中出現(xiàn)的核心問題。這些問題集中表現(xiàn)為四對具有突出性和普遍性的矛盾。第一，依法治理與變通執(zhí)法的矛盾。法治化是我國社會治理體系的內(nèi)核特征和總體要求，但基層非法治化、非制度化的治理手段仍在一定程度上運用到社會治理中；打法律擦邊球、法律軟約束、選擇性執(zhí)法等“變通”執(zhí)法現(xiàn)象仍然存在。這些現(xiàn)象的形成既與基層干部隊伍的法律素養(yǎng)、法律體系的完備性相關(guān)，更與重結(jié)果輕程序的考核激勵相關(guān)。

第二，復雜治理任務與有效協(xié)調(diào)機制缺失的矛盾。基層社會治理的復雜性決定了政府部門之間、政府與社會之間協(xié)同合作的重要性。一些基層政府部門或堅持部門保護主義，或為利益而競爭，導致壁壘林立、協(xié)調(diào)失衡，推諉現(xiàn)象頻頻發(fā)生；一些部門權(quán)力本位、自我中心意識仍然較強，管控維穩(wěn)思維突出，政府、社會協(xié)同的意識和能力較弱。

第三，智慧治理擴散與應用能力不足之間的矛盾。在強調(diào)智慧治理的熱潮中，一些基層社會治理主體刻意強調(diào)技術(shù)治理，為技術(shù)而技術(shù)，重投入、輕應用、重技術(shù)、輕制度現(xiàn)象突出。例如，碎片化的技術(shù)設備缺乏整體性的應用體系，跨部門和跨層級的數(shù)據(jù)交換缺乏信息共享機制；制度建設與技術(shù)建設脫節(jié)斷層，政務服務缺乏“最后一公里”的有序銜接機制，業(yè)務協(xié)同無法發(fā)揮最大效力。

第四，社會治理創(chuàng)新競爭與創(chuàng)新的持續(xù)性、擴散性之間的矛盾。近年來，社會治理創(chuàng)新已成地區(qū)競爭的重要內(nèi)容，社會治理創(chuàng)新的多樣性已成為反映基層社會治理活力的重要表現(xiàn)。但一些地方在形式化的激勵機制下，出現(xiàn)了為創(chuàng)新而創(chuàng)新的現(xiàn)象。例如，注重創(chuàng)新包裝和形式，忽視創(chuàng)新解決問題的實際效果；注重創(chuàng)新的短期效果，忽視創(chuàng)新的制度化、持續(xù)性和擴散性；創(chuàng)新的“煙花”現(xiàn)象、“盆景”現(xiàn)象廣泛存在。

通過對上述矛盾的分析，可以得出一個具有共性的結(jié)論：治理主體的治理能力強弱在某種程度上成為決定基層治理效能高低的重要因素。因此，如何提高基層治理主體的治理能力，在一定意義上將成為基層治理成功與否的關(guān)鍵。

注重法治能力

法治水平是社會治理效能的重要體現(xiàn)，法治能力是影響社會治理效能的關(guān)鍵。提高基層社會治理主體的法治能力，一是要從源頭引導，增強基層社會治理主體的法治思維和法治意識。法治的基本邏輯是借助國家能力建立權(quán)威性的或剛性的規(guī)則，以保障法律對象行為的理性化和規(guī)范化。對于公權(quán)力而言，法治的核心在于通過規(guī)則和程序來約束權(quán)力，讓權(quán)力“運行”在法治原則的軌道上。因此，法治思維的本質(zhì)是“規(guī)則意識”“程序意識”。提高基層社會治理主體的規(guī)則和程序意識，關(guān)鍵是優(yōu)化基層社會治理中的目標考核體系，糾正“擺平就是水平”的治理心態(tài)，矯正重結(jié)果輕程序的考核導向，實現(xiàn)結(jié)果考核和過程考核的平衡。二是要注重法治培訓和學習，增強基層社會治理主體解讀法律、運用法律的專業(yè)素養(yǎng)。法治能力的增強不僅需要“守法”，關(guān)鍵是要懂法、用法。這就要求基層政府建立健全基層社會治理主體法治培訓和學習的長效機制，加強基層社會治理主體法治教育、出庭應訴、案例分析等法治理論和實踐環(huán)節(jié)的培養(yǎng)，增強基層社會治理主體運用法律解決實際問題的能力。三是要強化法治保障功能，加強社會治理領域的法律建設，建立健全功能完備、銜接有序、科學有效的法律法規(guī)體系。法治的前提是法律法規(guī)本身的科學、完備、有效，以此為基礎，治理主體才能明確自身的權(quán)責邊界，運用法律創(chuàng)設的規(guī)范、機制和程序來解決問題、處理糾紛。因此，要繼續(xù)加強社會治理領域的法律建設，建立健全功能完備、銜接有序、科學有效的法律法規(guī)體系。依法設定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力，健全依法決策機制、執(zhí)行機制和監(jiān)督機制，推進政府依法全面履行職能。

增加協(xié)同治理能力

一是要建立健全資源下沉、保障下傾的權(quán)責分配機制，推動社會治理和服務資源向基層傾斜。以綜合行政執(zhí)法體制改革為契機，完善“條權(quán)放塊”資源下沉機制，理順基層社會治理主體權(quán)責關(guān)系，增強基層社會治理主體的動力、能力和活力，減少“小馬拉大車”現(xiàn)象。二是要建立健全聯(lián)動融合、協(xié)同高效的跨部門協(xié)同機制。政府應構(gòu)建集權(quán)高效的跨部門協(xié)調(diào)組織和機制，把協(xié)同合作納入基層社會治理單元的責任體系之中，強化社會治理目標的整體性、社會治理運行的協(xié)同性。三是要建立健全政社協(xié)同機制。現(xiàn)代社會的復雜性決定了任何一個組織都難以“單打獨斗”，因此，社會治理的現(xiàn)代化必然是一個從單向管控向多元共治轉(zhuǎn)型的過程，社會治理的效能也必然依賴于政府與社會之間的有效協(xié)作。建立健全政社協(xié)同機制，首先要確立責任和服務本位的治理理念，改變權(quán)力本位的單邊管控傾向，增進政社協(xié)同分工的合作意識；其次要賦權(quán)社會，積極發(fā)展各類社會組織，激發(fā)社會組織參與社會治理的積極性、自發(fā)性和能動性；最后要加強政社協(xié)同機制的建設，積極構(gòu)建多元化的政社協(xié)同機制，增強政社協(xié)同機制的制度化和穩(wěn)定性，搭建社會組織參與社會治理的平臺和橋梁。

提高智慧治理能力

以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)為代表的智慧治理正在重塑傳統(tǒng)的社會治理模式。但智慧治理絕不是簡單的技術(shù)投入，還必須注重技術(shù)與制度的深度融合。一是完善智慧治理的激勵考核體系。改變基層社會治理重技術(shù)投入、輕技術(shù)應用，重技術(shù)形式、輕技術(shù)效果的形式主義現(xiàn)象，政府應把關(guān)注點放到智慧治理的實際效能上。二是健全智慧治理的制度支撐體系。加強數(shù)據(jù)標準化制度建設，構(gòu)建跨部門和跨層級的數(shù)據(jù)交換和信息共享機制；注重數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保護、數(shù)據(jù)資源交易和使用的法律制度建設；保障數(shù)據(jù)應用的安全性、規(guī)范性和合法性。三是要構(gòu)建智慧治理的場景分析和應用機制。智慧治理的根本目標是把數(shù)據(jù)和技術(shù)應用到現(xiàn)實治理場景中，有效解決現(xiàn)實治理中的各類問題。因此需要梳理基層社會中的各種治理場景，分析和論證智慧治理在不同治理場景的適用性、有效性，增強智慧治理在基層社會治理中的創(chuàng)新應用。

推進治理創(chuàng)新能力

治理創(chuàng)新能力是應對基層社會治理復雜性的客觀要求。提高基層社會治理主體的治理創(chuàng)新能力，一是要建立健全社會治理創(chuàng)新的激勵機制。創(chuàng)新激勵是創(chuàng)新行為產(chǎn)生的前提條件。政府應完善社會治理創(chuàng)新考核體系，注重治理創(chuàng)新的效能導向和良性競爭，增強治理創(chuàng)新與官員績效的關(guān)聯(lián)度，使基層社會治理主體“想創(chuàng)新”；完善治理創(chuàng)新的容錯免責機制，增強基層社會治理創(chuàng)新的包容性，使基層社會治理主體“敢創(chuàng)新”。二是建立健全社會治理創(chuàng)新的學習和調(diào)查機制。創(chuàng)新的目的是有效解決社會治理問題，其前提是創(chuàng)新主體能夠精準發(fā)現(xiàn)和分析社會治理中存在的各類問題及原因。因此，要構(gòu)建創(chuàng)新主體的學習和調(diào)查機制，提高創(chuàng)新主體的調(diào)查、分析和創(chuàng)新能力，使基層社會治理主體“會創(chuàng)新”。三是建立健全社會治理創(chuàng)新的制度化機制。創(chuàng)新能否持續(xù)和擴散是評價創(chuàng)新效能的重要標準，而創(chuàng)新的制度化水平是影響治理創(chuàng)新持續(xù)和擴散的重要因素。治理創(chuàng)新的制度化是對創(chuàng)新經(jīng)驗的制度化提煉，是把政府創(chuàng)新中的隱性知識進行顯化的過程。這既需要組織內(nèi)部的重視和支持，也需要依托外部的專業(yè)智庫力量來輔助支撐。四是建立健全社會治理創(chuàng)新的保障機制。一方面，加強組織保障，完善組織考核和支持機制，降低創(chuàng)新風險、增強創(chuàng)新激勵；另一方面，加大資源保障，在加強人財物等常規(guī)資源投入外，應特別重視通過分權(quán)和放權(quán)，強化基層社會治理主體在資源配置、組織協(xié)調(diào)等方面的治理權(quán)，進而增強其創(chuàng)新能力。

來源：中國社會科學網(wǎng)