丁祖年：提高地方立法質(zhì)量重在精細化

作者為中國法學(xué)會立法學(xué)研究會副會長、浙江省人大常委會法制委員會主任委員

越是強調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，人民群眾對立法的期盼已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題。習(xí)近平總書記對地方人大及其常委會工作作出重要指示強調(diào)：“創(chuàng)造性地做好立法、監(jiān)督等工作，更好助力經(jīng)濟社會發(fā)展和改革攻堅任務(wù)”。我們要堅持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局，立改廢釋并舉，不斷提高立法質(zhì)量和效率，把提高立法質(zhì)量作為完善立法體制機制的關(guān)鍵舉措。提高地方立法質(zhì)量，需要確立科學(xué)的立法質(zhì)量標準并將其有效貫徹到立法工作中。對此，黨中央明確提出“推進立法精細化”，這是當前提高地方立法質(zhì)量的關(guān)鍵。

賦予地方立法權(quán)主要是為了充分發(fā)揮地方積極性，讓地方依據(jù)本地實際更好進行治理，并就國家尚未立法或者不需要立法的地方性事務(wù)進行規(guī)范，對國家立法予以補充。這種多層次立法共同推進的立法工作格局符合我國國情。我國地域遼闊，地區(qū)之間經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，國家立法需要著眼全局，有時難以針對各地特殊情況進行明確具體規(guī)范。同時，隨著需要立法的事項日趨增多，國家立法往往不能及時滿足地方實踐對立法的個性化需求。這就意味著地方立法更加需要立足本地實際，做到精細化立法。

推進地方立法精細化，需要把握好三個環(huán)節(jié)。一是問題選擇，即立法解決的問題要精準。如果問題意識不強，就可能制定出在實踐中沒有真實需求也沒有實際價值的地方立法。二是方案設(shè)計，即解決問題的具體方案有效可行。如果方案簡單粗放、內(nèi)在結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)，就會難以操作，不但實際效果欠佳，甚至可能與上位法沖突。三是表達形式，即立法表達明確恰當。如果表達形式求大求全，用詞不規(guī)范、不嚴謹，就會出現(xiàn)歧義，難以準確適用。我們必須將精細化的要求貫穿問題選擇、方案設(shè)計、表達形式三個環(huán)節(jié)，努力實現(xiàn)精準選題、精良設(shè)計、精煉表達。

精準選題，明確哪些問題需要立法。立法的選題應(yīng)當是需要立法解決且適合立法解決的問題。具體來說，應(yīng)當符合這樣幾個條件：立法需求具有客觀性，這一問題在現(xiàn)實生活中客觀存在，并且已經(jīng)或可能影響到改革發(fā)展穩(wěn)定或人民群眾切身利益；其他治理手段解決效果不佳，必須且適合用法律手段來規(guī)范調(diào)整；尚無可以援用的相關(guān)立法且在本級地方立法機關(guān)的權(quán)限范圍內(nèi)。

精良設(shè)計，明確提供什么樣的法律解決方案。法律解決方案應(yīng)是務(wù)實的、有效的。這就需要緊扣問題關(guān)鍵，增強方案設(shè)計的針對性；明確方案的具體要素和實施方式，增強方案的可操作性；保證具備實施條件，增強落實方案的可能性；保證方案的內(nèi)外邏輯嚴密，增強與其他法律法規(guī)、其他治理手段的協(xié)調(diào)性；與上位法不抵觸，確保方案的合法性。

精煉表達，明確以什么樣的形式來表達立法意圖。為確保立法的嚴肅性和權(quán)威性，法律規(guī)范在表達上有特定要求。如果上位法尚無相關(guān)的完整立法，可依照實際需要制定規(guī)范，不搞大而全，最大限度減少無實質(zhì)性內(nèi)容的條款，突出地方立法的特色。在用詞上，務(wù)求規(guī)范、統(tǒng)一、嚴謹、簡明。

推動地方立法精細化，還需要相應(yīng)的立法工作體制機制作為保障。比如，形成立法項目的征集、申報、評估機制，嚴格精準選擇立法項目；完善審議機制，增強地方人大常委會組成人員的主體責任，加大審議前調(diào)研力度，提升審議水平；完善公眾參與，拓寬參與渠道、創(chuàng)新參與形式，提高公眾參與立法實效；等等。

《 人民日報 》（ 2020年04月21日 09 版）