燕繼榮：以制度建設(shè)推進國家治理現(xiàn)代化

作者系北京大學(xué)政府管理學(xué)院常務(wù)副院長、教授，中國行政管理學(xué)會副會長

制度建設(shè)是政治學(xué)、行政學(xué)經(jīng)久不衰的話題，通過制度建設(shè)推動國家治理體系的現(xiàn)代化，也是政治學(xué)、行政學(xué)研究中的重要問題。黨的十九屆四中全會再次就國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化問題作出戰(zhàn)略部署，在今天新的時代條件下具有特別重要的意義。

黨的十八屆三中全會就已經(jīng)提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這個命題和任務(wù)。此后，國內(nèi)、國際形勢發(fā)生了不小的變化，尤其是中美關(guān)系的變化。在這個時代背景下，黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》給我們注入新的信心，那就是，無論國際風(fēng)云如何變幻，中國推進國家治理現(xiàn)代化的決心和方向不會改變。

《決定》指出，新中國七十年來，黨領(lǐng)導(dǎo)人民創(chuàng)造了兩大奇跡，一是經(jīng)濟快速發(fā)展，二是社會長期穩(wěn)定。這兩個奇跡離不開中國的基本制度安排。黨的十九屆四中全會強調(diào)我們的制度優(yōu)勢有十三個方面，未來我們必須堅持這些優(yōu)勢。同時，會議也強調(diào)，要切實推進改革創(chuàng)新，把制度優(yōu)勢全面轉(zhuǎn)化為治理效能。

如何把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能？首先需要討論什么是制度。廣泛意義上講，制度就是規(guī)則、規(guī)矩、規(guī)章。所謂制度供給，就是定規(guī)則、定規(guī)矩、定規(guī)章，為行為提供自由的邊界，使任何個人、組織、團體、機構(gòu)的行動都受到必要的約束和限制。政治學(xué)經(jīng)常說，國家治理水平取決于制度供給能力。對于國家來說，制度就是對發(fā)生在國家這個共同體的內(nèi)部和外部各種事務(wù)進行有效管控的手段。在以國家為單位的集體生活中，我們除了面對諸如地震、洪水、海嘯、病疫等自然災(zāi)難外，還可能會面臨公共選擇困境，也會陷入社會關(guān)系危機，還會遭遇國家自主性危機。要避免和化解這些危機、克服這些困境，都需要國家制度供給。

許多研究試圖說明“治理”的含義，并且在英文governance的語境下去定義“治理”概念。“治理”和“管理”盡管只有一字之差，但其語義大不相同。“管理”指的是對事務(wù)的常規(guī)處置，而“治理”強調(diào)的是針對麻煩和問題尋求解決方案。“管理”需要依規(guī)行事，“治理”需要多方協(xié)商和創(chuàng)新。

國家與國家的競爭重點體現(xiàn)為兩種能力的比拼，一個是發(fā)展能力，一個是治理能力。在強調(diào)發(fā)展是硬道理的同時，也需要強調(diào)治理是軟實力。評估一個國家的狀況，應(yīng)該有兩個維度：一個是發(fā)展的維度，另一個是治理的維度。一個善治的國家，既要有好的發(fā)展，也應(yīng)該有好的治理。

治理就是為現(xiàn)實問題提供有效的解決方案，其核心就是對各種行為進行必要的約束，實現(xiàn)權(quán)力有限制、資本有節(jié)制、社會有規(guī)制、民主有法治。當(dāng)然，國家治理不等于不要發(fā)展，而是要追求可治理的發(fā)展，那應(yīng)該是一種高質(zhì)量的發(fā)展。

一個國家的發(fā)展實際上來自兩個重要的效應(yīng)，即制度安排和政策供給的雙重效應(yīng)。制度有它的用處和功用，任何一項制度都有它的優(yōu)勢，也有它的劣勢。要提升制度的優(yōu)勢必須要提升制度的執(zhí)行力。我們可以看到，好制度遇上不好的政策，制度會扭曲；好政策遇上不好的制度，政策會空轉(zhuǎn)；好制度遇上好政策，才能創(chuàng)造出發(fā)展奇跡。所以，這種雙重效應(yīng)才是解釋發(fā)展的重要變量。

治理效能是檢驗制度績效的標(biāo)準(zhǔn)。黨的十九屆四中全會總結(jié)提煉出我國制度有十三個方面的顯著優(yōu)勢。現(xiàn)在的任務(wù)是，怎樣保持這些制度優(yōu)勢，并讓它充分發(fā)揮到解決問題的效應(yīng)上來。這一整套制度已經(jīng)在實踐中展現(xiàn)了它的優(yōu)勢，比方說，代表高效性的“中國速度”，應(yīng)該是舉世公認的。高效率得到治理優(yōu)勢的支持，集中性、協(xié)調(diào)性、持續(xù)性就是中國治理的優(yōu)勢。那么，什么制度體系支撐了這種優(yōu)勢？歸根到底，中國的治理優(yōu)勢主要歸功于三項集中制度的保障。首先是中國共產(chǎn)黨對國家事務(wù)實行全面領(lǐng)導(dǎo)；其次是土地、森林、礦山、油田、海洋等主要資源國家所有以及多種所有制下經(jīng)濟主體市場化競爭；最后是單一制的國家結(jié)構(gòu)和中國特色社會主義行政體制。第一個制度安排保障中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政地位，并且賦予其在思想、組織、人事、財政、決策等方面的全面領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，而且也保障了立法、司法、行政、軍事體系對這種領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的協(xié)同支持。第二個制度安排保證國家重大項目和基礎(chǔ)設(shè)施工程的開展較少因為涉及私有產(chǎn)權(quán)而遭遇阻力，又能發(fā)揮國有企業(yè)集中資源和私營企業(yè)發(fā)揮市場競爭活力的綜合優(yōu)勢。第三個制度安排賦予中央決策體系以較大的權(quán)力，對重大事務(wù)相關(guān)的問題得以實現(xiàn)“下級服從上級，全國服從中央”的“全國一盤棋”式的治理。這三大制度體系在很大程度上支持了國家治理的集中性、協(xié)調(diào)性、持續(xù)性，從而保證各項事務(wù)推行的高效性。

這種優(yōu)勢在以往的經(jīng)濟發(fā)展中已經(jīng)顯現(xiàn)出來，未來我們應(yīng)該更多地讓這種優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為解決社會問題的現(xiàn)實效應(yīng)。黨的十九屆四中全會提出，堅持優(yōu)勢、完善制度體系，通過繼續(xù)全面深化改革，補短板、強弱項，努力把制度優(yōu)勢全面轉(zhuǎn)化為治理效能。要把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，有兩點值得重視：一是以人民為中心，梳理現(xiàn)實中困擾我們的問題，列出問題清單，并將問題清單轉(zhuǎn)化為國家治理改革的任務(wù)清單。二是以問題為導(dǎo)向，提升制度的執(zhí)行力，發(fā)揮制度集中性、協(xié)調(diào)性和持續(xù)性的優(yōu)勢，以30年倒計時的方式，用5年、10年、15年、20年乃至更長時間，集中力量切實解決人民關(guān)切的、長期困擾中國發(fā)展和百姓生活的問題。通過現(xiàn)實問題的逐一解決，進一步彰顯制度優(yōu)勢，最終實現(xiàn)制度的成熟定型。基于上述認識，中國政治學(xué)和公共管理學(xué)界也應(yīng)該有一個共識，那就是把我們的研究重點放到治理效能的轉(zhuǎn)化上來，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供學(xué)理和智力支持。