嬰幼兒照護事關千家萬戶。大力發展3歲以下嬰幼兒托育服務，是實現幼有所育，助推“全面兩孩”人口政策順利實施的重大民生工程。托育機構作為承擔嬰幼兒托育服務的重要場所，不僅會影響到托育服務事業的發展，還將直接影響嬰幼兒的個體發展和家庭福祉。李克強總理在2019年兩會《政府工作報告》中指出，要針對實施全面兩孩政策后的新情況，支持社會力量興辦托育服務機構，加強兒童安全保障。2019年5月，國務院辦公廳印發《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》中明確提出，要規范發展多種形式的嬰幼兒照護服務機構。

在此背景下，受國家衛生健康委委托，課題組于2019年5月至8月在全國東部、中部、西部共13個市對541名托育機構負責人開展了調研，并實地考察了68所托育機構，共114個班級，以了解托育機構在發展中面臨的主要問題和困境。結果發現，當前我國托育機構面臨辦托難、運營難、質量憂三大突出瓶頸，亟待推進托育機構規范、優質發展。

一是辦托難：托育機構審批無門，選址困難。首先，無專門獨立的注冊名目。大部分地區尚無托育機構注冊名目，只能注冊為教育科技公司（44.5%）、教育咨詢公司（22.2%）、培訓機構（5.6%）等，超范圍經營現象突出，身份合法化亟待解決。其次，機構尋址難，缺乏政策的有力支持。一方面，能辦執照的地方價格昂貴，且不是開辦托育機構的最佳位置。48.8%的機構表示機構用地來自商業中心房屋用地或租賃其他用地。但是這些用地普遍價格昂貴，房租貴勢必會導致托費的增高。同時，寫字樓內辦托還存在缺少日照和自然通風，且有消防隱患等問題。另一方面，位置合理的地方辦不了執照，缺乏相應的政策支持。不少機構負責人表示社區是滿足家庭托育服務需求的最佳服務地點之一，但是不少社區托育點臨街，活動空間狹小，防護設施不足，在建設標準上很難達到國家《托兒所、幼兒園建筑設計規范》的相關要求，尤其是在室內外人均面積上難以達標。調查發現，有15%的機構戶外面積未達2平方米，12.1%的機構無戶外場地，且缺乏相應的政策支持，因此很多社區托育點無法辦理執照。

二是運營難：運營成本大，資金扶持缺位。首先，托育機構運營成本高。調查顯示當前托育機構生均成本為4994元/月，最高甚至達到幾萬元。其中，機構在人員薪酬方面的成本最高，此外在嬰幼兒餐費、改善辦學條件、園舍租金、教師培訓等方面的成本支出占比也較高。機構負責人反映托育行業剛起步，創辦托育機構存在風險高、成本高、收益慢的特點，因此大部分機構處于饑餓營銷、靠口碑維持的狀態。近期受疫情影響，托育機構紛紛被叫停，運營處境將會更加艱難，對于大量小規模、現金儲備不足的線下托育機構而言，將隨時面臨資金斷流的風險。其次，大部分托育機構暫未獲得任何財政扶持。經調查發現，目前僅有上海、南京對托育機構有一定財政支持，社會辦托壓力較大。近一半（48.5%）的機構負責人反映資金難以為繼已成為機構運轉面臨的首要問題。

三是質量憂：安全問題存隱患，教育質量亟須提升。首先，嬰幼兒的專業配餐存在困難，食品安全與健康有較大隱患。目前大多數托育機構都是自己給嬰幼兒準備餐點。當前尚無針對托育機構嬰幼兒食品安全的標準和指引，導致機構內配餐無標可依，存在較大安全隱患。而由配餐公司負責配餐的機構，大多也是和沒有配餐資質的公司合作，市場上真正有資質的配餐公司鳳毛麟角。某機構負責人反映，其所在地區有配餐資質的公司只有一家，且離機構較遠，無法滿足嬰幼兒飲食需要。其次，嬰幼兒能夠得到基本照護，但教育質量有待規范提升。課題組實地觀察后發現，當前托育機構中嬰幼兒雖然能夠獲得基本的生活照料，但是教育質量較為薄弱，尤其是在互動質量方面教師與嬰幼兒的互動多以集體為主，與嬰幼兒的個別交流較少，難以顧及每個嬰幼兒的情緒和需要。

黨的十九大報告在保障和改善民生的藍圖中，將“幼有所育”排在首位。隨著“全面兩孩”政策的到來以及雙職工家庭育兒工作難平衡的現實困境，人們對托育服務的需求日益旺盛，托育機構的規范發展直接影響到人們對幼有所育美好向往的實現。然而，目前托育服務供給能力不足，托育服務機構存在諸多發展瓶頸，亟待制定完善相關標準和程序，加強監管和扶持，推動托育機構規范優質發展。為此，提出以下建議。

第一，增設托育機構注冊名目，建立托育機構審批標準與程序。為規范托育機構的登記和備案管理，國家衛生健康委辦公廳、中央編辦綜合局、民政部辦公廳、市場監管總局辦公廳制定了《托育機構登記和備案辦法（試行）》。為此，首先，各地應盡快貫徹落實托育機構登記和備案制度，同時可結合實際情況制定地方具體實施細則。其次，各地負責托育機構登記的機構編制部門、民政部門、市場監督管理部門應增設托育機構注冊的專門類別，縣級衛生健康部門應切實做好托育機構備案的具體執行工作。最后，登記和備案部門應加強業務協同，充分借助互聯網手段，對從業人員資質與配備標準、辦托條件等方面進行嚴格審核和監督，同時做好信息推送和公示，接受社會監督。

第二，加強扶持與監管，促進托育服務的普惠優質發展。2019年10月，國家發展改革委、國家衛生健康委聯合印發《支持社會力量發展普惠托育服務專項行動實施方案（試行）》，積極回應托育機構需求，從中央和地方層面均給予了“真金白銀”的政策支持。為此，各地應貫徹推進落實相關優惠政策，激發社會力量舉辦托育服務的積極性和活力。首先，應加強用地保障。將嬰幼兒托育機構和設施建設用地納入土地利用總體規劃、城鄉規劃和年度用地計劃，并優先予以保障。同時，以社區為依托，大力推進社區嬰幼兒托育服務設施及配套安全設施的建設，將社區托育服務建設納入公共管理和公共服務設施建設規劃和配建年度目標。其次，盡快將托育服務納入受疫情影響較大的困難行業企業范圍，通過稅收優惠、減免租金、金融支持等政策助力托育機構戰疫情、渡難關，減輕機構運營壓力。再次，加強托育機構質量監管，盡快出臺托育機構質量評估標準、嬰幼兒衛生安全標準，對托育機構師資、課程質量、食品安全等開展動態評估，逐步引導托育機構質量的持續提升。

（本文系國家社科基金重大項目“全面二孩政策下城市地區0—3歲嬰幼兒托育服務體系研究”（17ZDA123）、國家衛健委人口家庭司重點委托項目“3歲以下嬰幼兒照護服務供需現狀調研”階段性成果）

（作者單位：北京師范大學學前教育研究所（系））