建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法治體系

【深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆四中全會(huì)精神】

黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》第十二部分就“一國兩制”制度體系建設(shè)應(yīng)該堅(jiān)持什么、完善什么作出了具體部署，其中特別提出“建立健全特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制，支持特別行政區(qū)強(qiáng)化執(zhí)法力量”。結(jié)合香港“一國兩制”實(shí)踐取得的成就、面臨的挑戰(zhàn)，建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制，既是維護(hù)香港長期繁榮穩(wěn)定、“一國兩制”行穩(wěn)致遠(yuǎn)的必要之舉，也是維護(hù)國家安全、確保民族復(fù)興進(jìn)程不受干擾的應(yīng)有之義，是中央和香港特別行政區(qū)共同的憲制責(zé)任。

國家安全是頭等大事

人類社會(huì)發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)反復(fù)證明，國家安全是一個(gè)國家、一個(gè)民族生存發(fā)展最重要、最基本的前提條件。如果國家安全得不到保障，國民的生計(jì)安危必受重大影響，任何建設(shè)、發(fā)展無從談起。因此，維護(hù)國家安全是古今中外任何國家、任何政權(quán)的頭等大事，也是全體公民共同的神圣責(zé)任。

近代以來，中華民族內(nèi)憂外患不斷，百余年間，國家安全不能得到有效保障，導(dǎo)致民不聊生、生靈涂炭。新中國成立以來，在中國共產(chǎn)黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)中國人民迎來從站起來、富起來到強(qiáng)起來偉大飛躍的歷史實(shí)踐中，國家安全制度體系不斷完善，人民安居樂業(yè)、國家發(fā)展進(jìn)步的基礎(chǔ)不斷鞏固。與此同時(shí)，當(dāng)今世界正面臨百年未有之大變局，各種影響政治安全和社會(huì)穩(wěn)定，威脅國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益的可以預(yù)見和難以預(yù)見的風(fēng)險(xiǎn)明顯增多，傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全問題交織在一起，維護(hù)國家安全毫無疑問成為黨和國家的頭等大事。

香港特別行政區(qū)是中國不可分離的一部分，在維護(hù)國家安全問題上自然沒有例外。香港2019年發(fā)生的一系列嚴(yán)重危害公共安全、破壞社會(huì)穩(wěn)定的暴力沖擊事件，特別是境外敵對勢力趁機(jī)公然深度介入，矛頭直接對準(zhǔn)我國的政治安全，妄圖顛覆中國合法政權(quán)，這些都是香港特別行政區(qū)存在重大國家安全風(fēng)險(xiǎn)隱患的真實(shí)反映。這種狀況，實(shí)際上也是香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法治體系不健全、在有些方面甚至長期處于空白狀態(tài)造成的。建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法治體系，切實(shí)維護(hù)好國家安全，是保持香港長期繁榮穩(wěn)定和長治久安、保證“一國兩制”行穩(wěn)致遠(yuǎn)必不可少的要件。

一個(gè)國家，只有一個(gè)國家安全、一套國家安全制度體系

一國之內(nèi)，無論什么地方，維護(hù)國家安全的客體是共同的，即維護(hù)的是同一個(gè)國家的安全。一個(gè)國家，只有一個(gè)國家安全，因此也只有一套維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制。從道理上講，全國維護(hù)國家安全的制度體系，特別是法律制度應(yīng)該是統(tǒng)一、單一的，也就是說國家安全的法律標(biāo)準(zhǔn)全國必須統(tǒng)一，某種行為不能在一國的一個(gè)地方危害了國家安全，在一國的另外一個(gè)地方就不構(gòu)成危害國家安全。因此，無論聯(lián)邦制或單一制國家，維護(hù)國家安全首先是中央（全國）事權(quán)，立法權(quán)屬于中央（全國）政權(quán)，地方只能配合和執(zhí)行。例如美國，聯(lián)邦政權(quán)（包括行政、立法和司法）負(fù)責(zé)構(gòu)建美國全國維護(hù)國家安全的制度體系，制定并執(zhí)行維護(hù)國家安全的法律，行使國家安全的司法權(quán)，任何一個(gè)州都沒有國家安全的立法、執(zhí)法和司法權(quán)。

特別行政區(qū)在維護(hù)國家安全問題上，與我國其他地方行政區(qū)域負(fù)有同樣的責(zé)任，沒有特殊和例外。特別行政區(qū)的中國公民也負(fù)有與我國其他地區(qū)公民同樣的維護(hù)國家安全的義務(wù)。維護(hù)國家安全，只有“一國”之責(zé)，沒有“兩制”之分，特別行政區(qū)與內(nèi)地維護(hù)的是同一主體即中華人民共和國的國家安全，特別行政區(qū)與內(nèi)地維護(hù)國家安全的標(biāo)準(zhǔn)理應(yīng)是統(tǒng)一的。我國憲法、國家安全法以及特別行政區(qū)基本法對此均進(jìn)行了規(guī)定。憲法第52條規(guī)定，“中華人民共和國公民有維護(hù)國家統(tǒng)一和全國各民族團(tuán)結(jié)的義務(wù)”。第54條規(guī)定，“中華人民共和國公民有維護(hù)祖國的安全、榮譽(yù)和利益的義務(wù)，不得有危害祖國的安全、榮譽(yù)和利益的行為”。自回歸之日起，香港重新納入我國國家治理體系和憲制秩序之中，我國憲法開始在特別行政區(qū)生效，在國家安全問題上憲法規(guī)定的中國公民當(dāng)然包括在特別行政區(qū)的中國公民。國家安全法第11條、第40條分別規(guī)定了特別行政區(qū)的中國公民、特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的義務(wù)和責(zé)任。國家安全法第11條第2款規(guī)定，“維護(hù)國家主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整是包括港澳同胞和臺(tái)灣同胞在內(nèi)的全中國人民的共同義務(wù)”。第40條第3款規(guī)定，“香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)應(yīng)當(dāng)履行維護(hù)國家安全的責(zé)任”。這實(shí)際上是對憲法有關(guān)規(guī)定的重申和明確。

作為“一國兩制”制度化、法律化的產(chǎn)物，香港特別行政區(qū)基本法本身既是維護(hù)“兩種制度”的法律，也是確保“一個(gè)國家”、維護(hù)國家安全的法律，確保“一國”、維護(hù)好國家安全是“兩制”的前提和基礎(chǔ)。“一國”的安全是根、是本。皮之不存，毛將焉附？“一國”之根越深越牢，“一國”之本越強(qiáng)越壯，國家安全工作越到位，“兩制”之樹才能越來越枝繁葉茂，開花結(jié)果。香港特別行政區(qū)基本法整個(gè)序言和第1條關(guān)于“香港特別行政區(qū)是中華人民共和國不可分離的部分”的規(guī)定，整個(gè)第二章“中央和香港特別行政區(qū)的關(guān)系”的大部分條款，特別是第23條，都是有關(guān)國家安全的規(guī)定，說基本法就是特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的大法，完全符合事實(shí)。但從香港特別行政區(qū)基本法文本來看，由于香港與內(nèi)地實(shí)行不同的法律制度即普通法，其維護(hù)國家安全的具體制度、方式與內(nèi)地顯然有很大差別，這是“一國兩制”允許的。也就是說，盡管香港特別行政區(qū)與內(nèi)地兄弟省區(qū)市、澳門特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的責(zé)任使命是一樣的，目標(biāo)任務(wù)是相同的，但可以用自己的方式、辦法維護(hù)國家安全，達(dá)到同樣的目的。在中央維護(hù)國家安全的大體系之下，香港特別行政區(qū)也應(yīng)該構(gòu)建維護(hù)國家安全的子體系，有自己獨(dú)特的維護(hù)國家安全的法律制度體系。

建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法治體系的路徑

中央國家安全委員會(huì)成立以來，以憲法和2015年通過的國家安全法為基礎(chǔ)，力爭到2020年基本形成一套立足我國國情、體現(xiàn)時(shí)代特點(diǎn)、適應(yīng)我國所處戰(zhàn)略安全環(huán)境，內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的中國特色國家安全法律制度，從立法、執(zhí)法等各方面構(gòu)建一套完整系統(tǒng)的國家安全法治體系。在“一國兩制”之下，建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法治體系，這是國家安全大法治體系的子體系。其主要內(nèi)容和任務(wù)包括建立健全特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度；建立健全相關(guān)執(zhí)法機(jī)制，支持特別行政區(qū)強(qiáng)化執(zhí)法力量；對全體公民進(jìn)行國家安全教育等。

在特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法律制度構(gòu)建方面，香港特別行政區(qū)現(xiàn)有法律已經(jīng)有不少規(guī)定。要進(jìn)一步梳理研究香港特別行政區(qū)現(xiàn)有法律資源中涉及國家安全的規(guī)定，根據(jù)時(shí)代發(fā)展需要，對其中的不足、漏洞加以彌補(bǔ)。最重要的是，中央授權(quán)特別行政區(qū)可以對7種特定危害國家安全的行為進(jìn)行立法管制，可以采取不同于內(nèi)地的法律標(biāo)準(zhǔn)，這就是香港特別行政區(qū)基本法第23條的規(guī)定，即香港特別行政區(qū)應(yīng)自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動(dòng)叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機(jī)密的行為，禁止外國的政治性組織或團(tuán)體在香港特別行政區(qū)進(jìn)行政治活動(dòng)，禁止香港特別行政區(qū)的政治性組織或團(tuán)體與外國的政治性組織或團(tuán)體建立聯(lián)系。這一規(guī)定，既是授權(quán)條款，反映出中央對特別行政區(qū)的信任；也是義務(wù)條款，體現(xiàn)了中央對特別行政區(qū)的憲制要求。完成基本法第23條立法是特別行政區(qū)必須履行的憲制義務(wù)。必須明確，可以有“不同于內(nèi)地的法律標(biāo)準(zhǔn)”并不是允許長時(shí)間沒有標(biāo)準(zhǔn)，這種授權(quán)也不是完全授權(quán)，中央仍保有對基本法第23條立法內(nèi)容的監(jiān)督權(quán)。根據(jù)香港特別行政區(qū)基本法第17條規(guī)定，香港特別行政區(qū)的立法機(jī)關(guān)制定的法律須報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。備案不影響該法律的生效。全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在征詢其所屬的香港特別行政區(qū)基本法委員會(huì)后，如認(rèn)為香港特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的任何法律不符合本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和香港特別行政區(qū)的關(guān)系的條款，可將有關(guān)法律發(fā)回，但不作修改。經(jīng)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)發(fā)回的法律立即失效。可見，香港特別行政區(qū)是完成第23條立法的第一責(zé)任主體，中央有監(jiān)督之責(zé)。

建立健全特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法律的執(zhí)行機(jī)制，強(qiáng)化特別行政區(qū)相關(guān)執(zhí)法力量。香港特別行政區(qū)不僅要完善有關(guān)國家安全的法律制度，更要認(rèn)真研究如何貫徹實(shí)施國家安全法律，如何建立健全特區(qū)維護(hù)國家安全的執(zhí)法力量，完善相關(guān)制度機(jī)制，切實(shí)做好維護(hù)國家安全這件大事。如前所述，香港特別行政區(qū)并非完全沒有國家安全的立法，很多法律是有的，欠缺的可能不是立法，而是執(zhí)法，這就是為什么黨的十九屆四中全會(huì)特別提到“建立健全特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制，支持特別行政區(qū)強(qiáng)化執(zhí)法力量”的重要原因。

此外，還要結(jié)合國情教育，對香港廣大市民尤其是青少年加強(qiáng)國家安全教育，使其認(rèn)識(shí)到國家安全對香港長遠(yuǎn)發(fā)展和個(gè)人未來事業(yè)生活的巨大影響，認(rèn)識(shí)到自己與全國其他地方的公民一道，有維護(hù)國家安全的責(zé)任和義務(wù)。“一國兩制”之下，讓香港廣大青少年客觀全面認(rèn)識(shí)自己的祖國，認(rèn)識(shí)到國家安全的極端重要性，這尤其重要。

根據(jù)我國的憲法體制，維護(hù)國家安全當(dāng)然首先是中央的職責(zé)。根據(jù)憲法和國家安全法的規(guī)定，在中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，中央國家安全委員會(huì)負(fù)責(zé)國家安全的重大事務(wù)，全國人大、全國人大常委會(huì)、國家主席、國務(wù)院、中央軍委等中央國家機(jī)關(guān)均負(fù)有維護(hù)國家安全的職責(zé)。各地方政府包括香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)同樣有這個(gè)責(zé)任。香港自回歸之日起，重新納入國家治理體系和憲制秩序之中，當(dāng)然也就納入維護(hù)國家安全的總體格局和制度體系當(dāng)中。盡管“一國兩制”下香港可以建立不同于內(nèi)地的維護(hù)國家安全的子體系，包括不同的法律制度，但是這個(gè)子體系不能與全國維護(hù)國家安全的制度體系和法律相沖突。香港特別行政區(qū)應(yīng)該在中央指導(dǎo)下，盡快建立健全特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法治體系，為維護(hù)香港長期繁榮穩(wěn)定、切實(shí)保障國家安全打下堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

（作者：王振民，系清華大學(xué)法學(xué)院教授、中國法學(xué)會(huì)香港基本法澳門基本法研究會(huì)會(huì)長）