作者系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“大規(guī)模傳染病應(yīng)急產(chǎn)品生產(chǎn)能力儲(chǔ)備研究”負(fù)責(zé)人、中共中央黨校〔國(guó)家行政學(xué)院〕應(yīng)急管理培訓(xùn)中心教授

2003年“非典”疫情以后，我國(guó)以應(yīng)急預(yù)案為龍頭抓手建立了以“一案三制”（應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急管理體制、機(jī)制和法制）為架構(gòu)的應(yīng)急管理體系。2008年汶川地震以后，著力加強(qiáng)了以應(yīng)急管理隊(duì)伍、應(yīng)急裝備與科技、救災(zāi)物資儲(chǔ)備為重點(diǎn)的應(yīng)急管理能力建設(shè)。2018年組建應(yīng)急管理部，大大提高了我國(guó)對(duì)自然災(zāi)害和安全生產(chǎn)事故的應(yīng)急管理能力。隨著城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)全球化的不斷推進(jìn)，傳染病發(fā)展成為大規(guī)模的、全球性災(zāi)難的風(fēng)險(xiǎn)有所提升。因此，需高度重視應(yīng)急防護(hù)物資生產(chǎn)儲(chǔ)備方面的問題，為下一步疫情防控和未來類似公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)做好準(zhǔn)備。

重視公共衛(wèi)生事件應(yīng)急產(chǎn)品的生產(chǎn)能力儲(chǔ)備問題

我國(guó)的醫(yī)藥應(yīng)急儲(chǔ)備制度始建于20世紀(jì)70年代，為適應(yīng)戰(zhàn)備需要，國(guó)家撥專款在全國(guó)建立13個(gè)藥品儲(chǔ)備庫(kù)，構(gòu)建了我國(guó)的醫(yī)藥應(yīng)急儲(chǔ)備體系。其后，醫(yī)藥儲(chǔ)備的作用由單純的戰(zhàn)備逐步擴(kuò)大到外援、救災(zāi)、防疫和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件等。在應(yīng)對(duì)2003年“非典”、2008年南方雨雪冰凍災(zāi)害、汶川地震、2009年的甲型H1N1流感以及本次新冠肺炎疫情時(shí)，我國(guó)醫(yī)藥應(yīng)急儲(chǔ)備仍然暴露出一些薄弱環(huán)節(jié)，需要建立公共衛(wèi)生事件應(yīng)急產(chǎn)品的生產(chǎn)能力儲(chǔ)備。

常態(tài)普遍產(chǎn)能過剩與應(yīng)急時(shí)產(chǎn)能不足的矛盾突出。以疫苗生產(chǎn)為例，2003年“非典”后，國(guó)家和企業(yè)投入大量資金用于擴(kuò)大流感疫苗生產(chǎn)能力，但2006年后公眾流感疫苗使用量下降，疫苗企業(yè)減少流感疫苗產(chǎn)能。2009年為應(yīng)對(duì)甲流，政府向10家生產(chǎn)企業(yè)分批下達(dá)“疫苗生產(chǎn)計(jì)劃”共795批次約1.5億劑，我國(guó)甲流疫苗年生產(chǎn)能力擴(kuò)大到1.5億劑。但常態(tài)下我國(guó)甲流疫苗需求約為疫苗產(chǎn)能的五分之一，如2015年我國(guó)流感疫苗批簽量約為3000萬劑，僅相當(dāng)于一家龍頭疫苗企業(yè)的產(chǎn)能，疫苗產(chǎn)能過剩問題突出。常態(tài)時(shí)普遍產(chǎn)能過剩與應(yīng)急時(shí)產(chǎn)能不足的矛盾，勢(shì)必影響我國(guó)及時(shí)有效應(yīng)對(duì)大規(guī)模傳染病等公共衛(wèi)生事件。

國(guó)家應(yīng)急生產(chǎn)能力儲(chǔ)備政策有待完善。我國(guó)在應(yīng)急工業(yè)動(dòng)員中，常采用“企業(yè)貸款、政府補(bǔ)貼、參與經(jīng)營(yíng)、適當(dāng)補(bǔ)償”的辦法進(jìn)行激勵(lì)，但實(shí)際運(yùn)作過程中出現(xiàn)了資金補(bǔ)貼不到位、補(bǔ)償不合理等問題。不僅如此，企業(yè)應(yīng)急產(chǎn)能擴(kuò)張的固定資產(chǎn)投資折舊按會(huì)計(jì)制度需5-10年折舊，時(shí)間太長(zhǎng)，不能合理抵扣應(yīng)急時(shí)的臨時(shí)利潤(rùn)，企業(yè)納稅額高，而隨后各年份常態(tài)下產(chǎn)能閑置時(shí)的折舊費(fèi)太高，企業(yè)虧損嚴(yán)重。

促進(jìn)我國(guó)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急產(chǎn)品產(chǎn)能儲(chǔ)備

我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路與歐美國(guó)家不同，城鎮(zhèn)人口密度和總量遠(yuǎn)超歐美國(guó)家，面臨的大規(guī)模傳染病等公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險(xiǎn)更為嚴(yán)峻，僅靠實(shí)物儲(chǔ)備和應(yīng)急生產(chǎn)動(dòng)員，滿足不了應(yīng)急響應(yīng)，特別是應(yīng)急響應(yīng)初期——也是遏制突發(fā)事件沖擊的最為關(guān)鍵時(shí)期——的需求。應(yīng)健全統(tǒng)一的應(yīng)急物資保障體系，按照集中管理、統(tǒng)一調(diào)撥、平時(shí)服務(wù)、災(zāi)時(shí)應(yīng)急、采儲(chǔ)結(jié)合、節(jié)約高效的原則，盡快健全相關(guān)工作機(jī)制和應(yīng)急預(yù)案。公共衛(wèi)生事件應(yīng)急產(chǎn)品主要包括防護(hù)類、預(yù)防類和治療類產(chǎn)品等。一次性防護(hù)類和治療類產(chǎn)品的儲(chǔ)存周期短，無通用的預(yù)防類疫苗，不能實(shí)物儲(chǔ)備，我國(guó)必須進(jìn)行公共衛(wèi)生事件應(yīng)急產(chǎn)品的產(chǎn)能儲(chǔ)備，并保持生產(chǎn)線“溫?zé)帷薄?/p>

科學(xué)測(cè)算我國(guó)大規(guī)模傳染病等公共衛(wèi)生事件中應(yīng)急產(chǎn)品優(yōu)先使用的目標(biāo)群體。以疫苗為例，我國(guó)前幾次大流感的做法是，第一波疫苗需求主要是滿足重點(diǎn)人群的需求，按150萬人份進(jìn)行準(zhǔn)備。歐盟也實(shí)行優(yōu)先接種疫苗制度。在應(yīng)對(duì)2009年大流感中，歐盟首先確定約19.5%的人群為疫苗優(yōu)先接種群體，其中2%為衛(wèi)生工作者、1.5%為孕婦、16%為6個(gè)月以上患有潛在慢性疾病、嚴(yán)重疾病的高感染風(fēng)險(xiǎn)人群，并與疫苗生產(chǎn)商達(dá)成提前采購(gòu)協(xié)議，儲(chǔ)備一定比例的流感疫苗生產(chǎn)能力，以解決大規(guī)模時(shí)期流感疫苗供給與需求的矛盾。如按照歐盟的疫苗接種優(yōu)先群體測(cè)算方法，我國(guó)僅醫(yī)務(wù)工作者和孕婦就有2000多萬人，患有潛在慢性疾病、嚴(yán)重疾病高感染風(fēng)險(xiǎn)的人群達(dá)3.9億多，需要接種的目標(biāo)群體數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過疫苗產(chǎn)能。

提高我國(guó)衛(wèi)生防護(hù)用品的使用率，加強(qiáng)個(gè)人防護(hù)，維持相關(guān)產(chǎn)品合理產(chǎn)能。例如，疫苗接種是預(yù)防流感的最佳方法，我國(guó)季節(jié)性流感疫苗接種率為2%，與歐美20%-30%的接種率相距甚遠(yuǎn)，若我國(guó)季節(jié)性流感疫苗接種率提高到15%，我國(guó)的常態(tài)流感疫苗產(chǎn)能可維持在2億劑左右，不僅能大幅減少醫(yī)治流感病人的醫(yī)保費(fèi)用，而且能基本滿足大流感期間優(yōu)先接種群體的疫苗需求。提高季節(jié)性流感疫苗接種率，有利于維持疫苗合理產(chǎn)能。因此，建議增加疫苗產(chǎn)能與提高季節(jié)性流感接種率并舉，維持疫苗產(chǎn)能儲(chǔ)備。2004年H5N1流感暴發(fā)，美國(guó)政府為擺脫疫苗進(jìn)口，投資建設(shè)流感疫苗工廠，并建議85%的美國(guó)人納入季節(jié)性流感疫苗的接種范圍，2009年美國(guó)生產(chǎn)流感疫苗的企業(yè)增加到5個(gè)。目前，美國(guó)是全球最大的流感疫苗供給者，其市場(chǎng)份額占據(jù)了美國(guó)、日本、法國(guó)、德國(guó)、意大利、西班牙和英國(guó)七大市場(chǎng)的40%。

完善應(yīng)急產(chǎn)品產(chǎn)能儲(chǔ)備的激勵(lì)機(jī)制和應(yīng)急征用制度。企業(yè)響應(yīng)應(yīng)急號(hào)召擴(kuò)大產(chǎn)能后，國(guó)家在精神激勵(lì)的同時(shí)，也需給予科學(xué)合理的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。可對(duì)新增應(yīng)急產(chǎn)能固定投資的折舊期限由5~10年縮短至1~2年；國(guó)家適當(dāng)補(bǔ)償企業(yè)的研發(fā)投入；設(shè)立國(guó)家專項(xiàng)應(yīng)急征用資金，完善征用制度，使對(duì)應(yīng)急響應(yīng)做出貢獻(xiàn)的公民和企業(yè)得到充分的經(jīng)濟(jì)保障。此外，還可借鑒一些發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，如政府每年撥專款用于醫(yī)學(xué)應(yīng)急物資研發(fā)儲(chǔ)備，在候選醫(yī)學(xué)應(yīng)急物資快速通過認(rèn)證審批后，將其納入“國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備”。