完善國家戰(zhàn)略物資儲備體系 有效防范和應(yīng)對各類風(fēng)險

2月3日，中共中央政治局常務(wù)委員會召開會議，聽取中央應(yīng)對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組和有關(guān)部門關(guān)于疫情防控工作情況的匯報，研究下一步疫情防控工作，習(xí)近平總書記主持會議并發(fā)表重要講話。會議指出，要系統(tǒng)梳理國家儲備體系短板，提升儲備效能，優(yōu)化關(guān)鍵物資生產(chǎn)能力布局。2月10日，習(xí)近平總書記在北京調(diào)研指導(dǎo)新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作時強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)防疫物資保障，重點防控部位的人員和物資都要保障到位。這次抗擊疫情斗爭展示了我國顯著制度優(yōu)勢，但也顯示出我國在應(yīng)急管理特別是戰(zhàn)略物資儲備方面還存在一些薄弱環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)盡快找差距、補(bǔ)短板，從提升國家治理能力的高度構(gòu)建和完善國家戰(zhàn)略物資儲備體系。

一

積谷防饑，未雨綢繆，是農(nóng)耕時代中國先民總結(jié)出的樸素經(jīng)驗。《禮記·王制》曰：“三年耕，必有一年之食；九年耕，必有三年之食。”早在西周，人們就已經(jīng)認(rèn)識到糧食儲備的重要性。之后，我國歷史上又相繼實施“常平倉”“義倉”等倉儲制度。

兩次世界大戰(zhàn)進(jìn)一步證明了戰(zhàn)略物資儲備的重要性。不同于一般的物資儲備，戰(zhàn)略物資儲備主要著眼于事關(guān)國家安全的突發(fā)事件，例如戰(zhàn)爭、自然災(zāi)害、流行疾病、恐怖襲擊，發(fā)揮“蓄水池”功能。在平常時期，可以調(diào)劑物資余缺、平抑物價劇烈波動；在緊急時刻，可以緩解危機(jī)事件沖擊，保障國民經(jīng)濟(jì)正常運行和維護(hù)社會穩(wěn)定。所以，加強(qiáng)戰(zhàn)略物資儲備已經(jīng)成為世界各國的普遍選擇。

新中國成立后，黨和政府一直高度重視戰(zhàn)略物資儲備。1951年，政務(wù)院財政經(jīng)濟(jì)委員會和財政部首次提出建立國家物資儲備的建議。1952年，國家戰(zhàn)略物資儲備成立，并開始建設(shè)儲備倉庫，利用國家預(yù)算撥專款收儲物資。1953年，國家物資儲備局作為政務(wù)院的一個獨立局正式掛牌成立，標(biāo)志著我國有了專門的國家戰(zhàn)略物資儲備機(jī)構(gòu)。2018年3月，中共中央印發(fā)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，決定組建國家糧食和物資儲備局，根據(jù)國家儲備總體發(fā)展規(guī)劃和品種目錄，組織實施國家戰(zhàn)略和應(yīng)急儲備物資的收儲、輪換、管理等，提升國家儲備應(yīng)對突發(fā)事件的能力。

60多年來，國家戰(zhàn)略物資儲備在支持國防建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、抗災(zāi)救災(zāi)等方面作出了積極貢獻(xiàn)。例如，2008年汶川地震發(fā)生后，中央儲備立即集中力量向地震災(zāi)區(qū)投放糧油、燃油等物資；2019年豬肉價格上漲，商務(wù)部會同國家發(fā)展改革委、財政部等部門向市場投放儲備豬肉，全力保障市場供應(yīng)；新冠肺炎疫情發(fā)生后，應(yīng)急管理部會同國家糧食和物資儲備局緊急調(diào)運中央救災(zāi)物資支持湖北做好疫情防控工作。這些都充分體現(xiàn)了中央儲備在應(yīng)對突發(fā)事件中的力量和關(guān)鍵作用。

二

近年來，隨著我國戰(zhàn)略物資儲備的不斷發(fā)展，戰(zhàn)略物資品種越來越多，各類儲備物資規(guī)模越來越大，儲備涉及的經(jīng)濟(jì)主體、利益主體也越來越多。面對百年未有之大變局，在新形勢、新要求下，完善國家戰(zhàn)略物資儲備體系，提升國家戰(zhàn)略物資儲備的整體效能，具有重要的現(xiàn)實意義和戰(zhàn)略意義。

完善儲備立法。長期以來，我國主要依靠政策而不是法律調(diào)整物資儲備，到目前為止，還沒有一部專門的戰(zhàn)略物資儲備法律。除突發(fā)事件應(yīng)對法第32條規(guī)定“國家建立健全應(yīng)急物資儲備保障制度，完善重要應(yīng)急物資的監(jiān)管、生產(chǎn)、儲備、調(diào)撥和緊急配送體系”，國防動員法第33至36條對“戰(zhàn)略物資儲備與調(diào)用”進(jìn)行了原則規(guī)定外，對戰(zhàn)略物資儲備和調(diào)用的規(guī)定散見于相關(guān)的部門規(guī)章和規(guī)范性文件中，如中央儲備糧管理條例、中央儲備肉管理辦法、中央儲備糖管理辦法、國家物資儲備管理規(guī)定等，存在立法分散、立法滯后、立法位階偏低等問題。這種立法現(xiàn)狀一定程度上制約了各類儲備統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，也不利于各類儲備的規(guī)范管理和更好發(fā)揮作用。有必要在系統(tǒng)梳理目前我國戰(zhàn)略物資儲備立法基礎(chǔ)上，盡快建立健全國家戰(zhàn)略物資儲備法律法規(guī)，對戰(zhàn)略物資儲備的管理體制、存儲數(shù)量、輪換周期、資金保障、統(tǒng)計報告等方面作出明確規(guī)定，使國家戰(zhàn)略物資儲備有法可依、有章可循，同時便于監(jiān)督檢查。

堅持“一盤棋”推進(jìn)。在緊急情況下，國家戰(zhàn)略物資的投放是帶有應(yīng)急性質(zhì)的，必須快速響應(yīng)，及時高效地提供由于突發(fā)性因素產(chǎn)生的物資需求，以及為調(diào)用這些物資而進(jìn)行的物流活動等。快速響應(yīng)體現(xiàn)在當(dāng)國家需要時，能拿得出、用得上，哪里有需要，就能及時調(diào)撥到哪里；什么時候有需要，就能保證運能運量，及時送達(dá)。調(diào)用儲備往往涉及多個部門、多個環(huán)節(jié)、多個儲備物資品種與儲備運行管理的多種資源，需要有一套協(xié)同高效的指揮協(xié)調(diào)機(jī)制，跳出各部門自身的利益訴求，樹立“大儲備”意識，堅持“一盤棋”推進(jìn)。建議成立中央層面的儲備領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)指揮機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一指揮，以增強(qiáng)戰(zhàn)略物資儲備的系統(tǒng)性、整體性與協(xié)同性。

建立儲備資金保障體系。完善國家戰(zhàn)略物資儲備體系，資金保障是關(guān)鍵。建議在進(jìn)行儲備立法時，明確規(guī)定每年從國家財政收入中提取一定比例作為國家戰(zhàn)略儲備資金積累。收儲戰(zhàn)略物資的資金可通過財政撥款、貸款貼息等方式給予保證。戰(zhàn)略儲備物資在出庫、輪換中出現(xiàn)的資金盈虧也應(yīng)由國家掌控，繳納盈余，彌補(bǔ)虧損。在儲備加強(qiáng)的趨勢下，財政應(yīng)確保倉庫運行資金逐年增長。國家戰(zhàn)略物資儲備作為國家儲備的一種重要形式，建議與黃金儲備、外匯儲備等放在一起統(tǒng)籌考慮。我國作為全球第一大外匯儲備國，利用外匯在全球范圍內(nèi)購買所需的戰(zhàn)略物資，既可實現(xiàn)外匯儲備運用多元化的目的，又能提高國家戰(zhàn)略物資儲備實力，確保國家安全。

優(yōu)化戰(zhàn)略儲備物資品種。戰(zhàn)略儲備物資的品種選擇主要取決于國內(nèi)物資稟賦、供求狀況、在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國防安全領(lǐng)域的重要性、國際物資的可得性等因素。物資的稀缺狀況、本國儲量占世界總儲量比重、本國物資消費占世界總消費的比重、物資的進(jìn)口集中度、國際市場的價格變化以及主要物資生產(chǎn)國的政治經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性等，都會直接影響到相關(guān)物資的戰(zhàn)略重要性程度，所以要在科學(xué)研判世情、國情的基礎(chǔ)上不斷優(yōu)化戰(zhàn)略儲備物資的品種結(jié)構(gòu)，根據(jù)國家戰(zhàn)略安全的需要適時調(diào)整戰(zhàn)略物資儲備的品種與規(guī)模，進(jìn)一步提高響應(yīng)能力。

提升動態(tài)管理水平。戰(zhàn)略儲備物資的收儲、發(fā)運、質(zhì)量管理等固然重要，但要實現(xiàn)應(yīng)對突發(fā)事件的快速響應(yīng)，還需提升面對復(fù)雜狀況的動態(tài)管理水平。大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)和應(yīng)用為戰(zhàn)略儲備的動態(tài)管理、科學(xué)化決策提供了技術(shù)支撐。建議結(jié)合我國戰(zhàn)略物資儲備發(fā)展現(xiàn)狀，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，滿足大數(shù)據(jù)應(yīng)用對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和數(shù)據(jù)采集的要求，在此基礎(chǔ)上，以推動戰(zhàn)略物資儲備流程標(biāo)準(zhǔn)化為切入點，構(gòu)建科學(xué)高效的儲備信息管理系統(tǒng)。

（作者：唐玨嵐，系中共上海市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部主任、上海市習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特聘研究員）