2019年9月,中共中央印發(fā)了修訂后的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》),進(jìn)一步規(guī)范了黨內(nèi)法規(guī)的制定工作,是提高黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量,推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)制定法治化、規(guī)范化、制度化的重要頂層設(shè)計(jì),也是“形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”的關(guān)鍵步驟。中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的發(fā)展離不開(kāi)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的完善,黨內(nèi)法規(guī)制度體系的完善離不開(kāi)《條例》的保障,《條例》的貫徹落實(shí)有賴(lài)于全面的理解與準(zhǔn)確的把握,這三個(gè)層面環(huán)環(huán)相扣,共同為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的發(fā)展提供助力。因此,全面理解和準(zhǔn)確把握《條例》,是推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系發(fā)展的必由之路。具體而言,理解和把握《條例》,應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),把握每一部黨內(nèi)法規(guī)的制定(點(diǎn))、關(guān)注黨內(nèi)法規(guī)的整體體系(線(xiàn))、統(tǒng)籌黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系(面)、推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的發(fā)展(體),構(gòu)建“點(diǎn)線(xiàn)面體”的整體戰(zhàn)略框架。

　　堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是根本保證。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗(yàn),是法治中國(guó)發(fā)展的根本保障,黨內(nèi)法規(guī)的完善與發(fā)展當(dāng)然也不例外。一方面,準(zhǔn)確理解與把握《條例》,應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以黨的領(lǐng)導(dǎo)為立規(guī)的首要原則。《條例》第七條規(guī)定,黨內(nèi)法規(guī)制定工作必須遵循政治原則、黨建和全面從嚴(yán)治黨原則、黨章為本原則、民主集中制原則、黨規(guī)國(guó)法銜接協(xié)調(diào)原則、便利管用原則,這為黨內(nèi)法規(guī)的制定提供了全方位指導(dǎo)。其中,首要的是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)的制定工作,為《條例》的實(shí)施提供堅(jiān)強(qiáng)的政治保障、思想保障與組織保障。另一方面,應(yīng)當(dāng)將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于立規(guī)全過(guò)程。堅(jiān)持黨中央集中領(lǐng)導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)的制定工作,決定黨內(nèi)法規(guī)制定工作的重大原則、方針政策以及事關(guān)全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重大舉措;堅(jiān)持將黨的領(lǐng)導(dǎo)寓于黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)劃與計(jì)劃、起草、前置審核、審議批準(zhǔn)、審核發(fā)布等全過(guò)程。

　　提升立規(guī)質(zhì)量是基本要求。黨內(nèi)法規(guī)是中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期探索而形成的制度成果,具有實(shí)踐先行的特征。在實(shí)踐中,有許多行之有效的黨的規(guī)矩、政策、經(jīng)驗(yàn)需要以黨內(nèi)法規(guī)的形式予以固定、規(guī)范。要理解與把握《條例》,亟須立足于補(bǔ)齊法規(guī)質(zhì)量短板的現(xiàn)實(shí)需求。具體來(lái)說(shuō),要實(shí)現(xiàn)提升立規(guī)質(zhì)量這一基本要求,就要重點(diǎn)把握如下三點(diǎn):一是明確制定主體及其權(quán)限,即確定黨的中央組織可以制定哪些黨內(nèi)法規(guī)、中央部委可以制定哪些黨內(nèi)法規(guī)、省級(jí)黨委可以制定哪些黨規(guī)等,并明確各自的制定權(quán)限及責(zé)任。二是規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)的表述,除特殊需要外,應(yīng)采取“法規(guī)體”表述,即采取條款形式表達(dá)并根據(jù)內(nèi)容分為編、章、節(jié)、條、款、項(xiàng)、目。三是審查黨內(nèi)法規(guī)制定的全過(guò)程。在黨內(nèi)法規(guī)制定之前,進(jìn)行調(diào)查分析,評(píng)估法規(guī)制定的必要性、可行性;在黨內(nèi)法規(guī)制定過(guò)程中,對(duì)法規(guī)草案的政治方向是否正確、內(nèi)容是否科學(xué)合理、程序是否合規(guī)、表達(dá)是否規(guī)范等方面進(jìn)行前置審核;在黨內(nèi)法規(guī)發(fā)布之前,召開(kāi)會(huì)議進(jìn)行審議,決定是否批準(zhǔn)發(fā)布;黨內(nèi)法規(guī)公布之后,及時(shí)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行情況、實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估,進(jìn)行事后審查。

　　完善黨內(nèi)法規(guī)體系是重要訴求。黨內(nèi)法規(guī)不是通過(guò)相互獨(dú)立的規(guī)則、原則發(fā)揮作用,而是需要形成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配備完備、運(yùn)行有效的規(guī)章制度體系。黨內(nèi)法規(guī)體系的形成、發(fā)展并不是一個(gè)簡(jiǎn)單的過(guò)程,需要不斷的自我革新、深入演化。《條例》作為黨內(nèi)“立法法”,是黨內(nèi)法規(guī)體系革新的關(guān)鍵所在,而完善黨內(nèi)法規(guī)體系是《條例》的重要訴求。為此,需要同時(shí)著眼于橫向與縱向兩個(gè)維度,實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系的立體化。從橫向維度看,應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持黨章為本的基本原則,在黨章之下將黨內(nèi)法規(guī)分為黨的組織法規(guī)、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、黨的建設(shè)法規(guī)、黨的監(jiān)督保障法規(guī)等板塊。從縱向維度看,黨章在黨內(nèi)法規(guī)中具有最高效力,中央黨內(nèi)法規(guī)為第一層級(jí),中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)制定的黨內(nèi)法規(guī)為第二層級(jí),省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)為第三層級(jí)。通過(guò)上述合縱連橫的有效工作,最終形成一個(gè)互聯(lián)互通、縱橫交錯(cuò)、協(xié)調(diào)一致、銜接暢通的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。

　　保障黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的協(xié)調(diào)銜接是戰(zhàn)略目標(biāo)。黨的十九大提出“堅(jiān)持依法治國(guó)與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一”,這是我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)與特色所在,其關(guān)鍵在于黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的協(xié)調(diào)與銜接。此次《條例》的修訂在以往“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”等宏觀(guān)描述的基礎(chǔ)上,對(duì)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的協(xié)調(diào)銜接作出了進(jìn)一步規(guī)定:一是肯定了黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律調(diào)整范圍的交叉;二是明確規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律協(xié)調(diào)銜接原則;三是新增了黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)的形式;四是強(qiáng)化了制定過(guò)程中黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的協(xié)調(diào)銜接措施。上述修改是“依法治國(guó)與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一”在《條例》中的自然延伸,是《條例》實(shí)施過(guò)程中需要重視并實(shí)現(xiàn)的戰(zhàn)略目標(biāo)。為此,應(yīng)當(dāng)明確黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的調(diào)整范圍,構(gòu)建調(diào)整范圍清單制度;建立健全黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律制定的協(xié)調(diào)機(jī)制、備案審查的聯(lián)動(dòng)機(jī)制、清理評(píng)估的鏈接機(jī)制等。

　　推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系發(fā)展是使命擔(dān)當(dāng)。中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系是一個(gè)系統(tǒng)的、多維的有機(jī)整體,其發(fā)展需要來(lái)自不同維度的力量的推動(dòng)。其中,《條例》扮演著極為重要的角色,承擔(dān)著不可或缺的重要使命。隨著《條例》的不斷完善,黨內(nèi)法規(guī)的制定更為規(guī)范、黨內(nèi)法規(guī)體系更為有序、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系更為融洽、中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系更加完備。總之,理解與把握《條例》,需要立足于中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè),堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo),堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路,進(jìn)而為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系增能蓄勢(shì)。

　　(作者系湘潭大學(xué)法學(xué)院教授、副院長(zhǎng),湘潭大學(xué)黨內(nèi)法規(guī)研究中心主任;湘潭大學(xué)法學(xué)院博士研究生)