郡縣治，天下安。地方治理是國(guó)家治理的基礎(chǔ)，其治理能力和水平直接關(guān)系國(guó)家的長(zhǎng)治久安。基層治理又是基礎(chǔ)中的基礎(chǔ)，它是國(guó)家與社會(huì)之間互動(dòng)的界面和接觸點(diǎn)。一方面國(guó)家的法規(guī)、政策和計(jì)劃都需要在基層中落實(shí)，所謂“上面千條線(xiàn)，下面一根針”；另一方面民眾直接與基層政府打交道來(lái)實(shí)現(xiàn)自身訴求，所謂國(guó)家治理的“前端”。因此，國(guó)家政策的落實(shí)和民眾的獲得感，都依賴(lài)于基層治理的質(zhì)量。

國(guó)家政權(quán)末梢的基層政權(quán)體系：不平衡及其問(wèn)題

理想的基層治理體系應(yīng)該是一種平衡的治理體系，它需要各方力量有效平衡以實(shí)現(xiàn)其問(wèn)題解決、民眾需求滿(mǎn)足和社會(huì)良性運(yùn)行的目標(biāo)。現(xiàn)實(shí)中，由于基層政權(quán)處于國(guó)家治理體系的末梢，也是民眾需求和訴求的前端，這使得不平衡的基層治理體系既可能來(lái)自于體制內(nèi)部，涉及基層政權(quán)與體制中條塊政府的關(guān)系，也可能來(lái)自于社會(huì)外部，涉及基層政權(quán)與民眾和社會(huì)的互動(dòng)過(guò)程。

體制內(nèi)部的不平衡主要是由自上而下的壓力型體制與自下而上的反饋缺失所導(dǎo)致，這意味著基層政權(quán)沒(méi)有進(jìn)一步釋放壓力的渠道，在缺乏與上級(jí)政府談判力的情況下，就會(huì)使得基層政權(quán)處于弱勢(shì)而導(dǎo)致體制內(nèi)不平衡。體制外部的不平衡主要是由于基層政權(quán)的資源有限性與民眾需求的多樣性之間差距所導(dǎo)致，這意味著基層政權(quán)在面臨多樣性需求時(shí)缺乏與之匹配的能力、資源和專(zhuān)業(yè)。基層治理體系的不平衡性可劃分為三類(lèi)，即治理能力與治理任務(wù)不匹配、治理專(zhuān)業(yè)性與治理技術(shù)性不匹配、治理資源與治理需求不匹配。

邁向內(nèi)外平衡的基層治理體系

從不平衡走向平衡是基層治理改革的方向，也是理解各個(gè)地方開(kāi)始推行基層治理改革的“鑰匙”。針對(duì)不平衡的基層治理體系，各個(gè)地方都開(kāi)啟了多樣化的基層治理改革來(lái)應(yīng)對(duì)難題，以提升基層治理水平和能力。在這些不同的基層治理改革路徑中，目前比較有影響和有典型意義的改革路徑主要有三種模式，即上海改革、浙江改革和首都改革。

上海改革可以追溯到2005年的區(qū)域化黨建，大范圍改革始于2009年，而2015年則是改革系統(tǒng)化的分水嶺，它代表上海率先探索出了大城市基層治理改革的集成經(jīng)驗(yàn)。與上海改革在街道改革方面的影響相比，浙江改革更多以社會(huì)改革為重點(diǎn)，在促進(jìn)政府與社會(huì)良性互動(dòng)、鼓勵(lì)社會(huì)自治方面進(jìn)行了有益探索。

首都基層社會(huì)治理改革始于黨建引領(lǐng)的“街鄉(xiāng)吹哨，部門(mén)報(bào)到”機(jī)制創(chuàng)新，隨后通過(guò)街道改革、權(quán)責(zé)調(diào)整、“接訴即辦”、社會(huì)共建共治共享改革等一系列變革，逐步發(fā)展成為一場(chǎng)系統(tǒng)、全面和深入的基層治理體系變革，它是對(duì)上海改革和浙江改革的進(jìn)一步深化和發(fā)展，有可能會(huì)為中國(guó)社會(huì)基層治理體系改革提供重要的樣本和經(jīng)驗(yàn)。

在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的框架之下，將平衡的基層治理體系總體上劃分為內(nèi)部平衡和外部平衡兩個(gè)層面，重構(gòu)平衡的基層治理體系是內(nèi)部平衡和外部平衡的再平衡過(guò)程。

吹哨報(bào)到、街道改革與權(quán)責(zé)調(diào)整

針對(duì)治理能力與治理任務(wù)不匹配、治理專(zhuān)業(yè)性與治理技術(shù)性不匹配等現(xiàn)象，北京以吹哨報(bào)到機(jī)制改革為先導(dǎo)，通過(guò)街道改革、條塊關(guān)系再調(diào)整和整合機(jī)制建構(gòu)等一系列舉措，實(shí)現(xiàn)治理重心、資源的下移，權(quán)責(zé)匹配，治理專(zhuān)業(yè)性和能力性提升，開(kāi)啟了基層治理體系的內(nèi)部再平衡。對(duì)于科層系統(tǒng)中的權(quán)責(zé)不平衡、資源配置不平衡和能力不平衡，基層人員用“看得見(jiàn)的管不住，管得著的看不見(jiàn)”、“五指分散不成拳”、“八個(gè)大蓋帽管不了一個(gè)破草帽”等進(jìn)行了非常形象的概括。

北京重構(gòu)內(nèi)部平衡的基層治理體系改革劃分為四個(gè)方面，即機(jī)制改革、職責(zé)改革、機(jī)構(gòu)改革和制度改革。北京的基層治理改革發(fā)源于平谷區(qū)在治理金礦盜采時(shí)開(kāi)創(chuàng)的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨，部門(mén)報(bào)到”機(jī)制，在隨后的系統(tǒng)思考中升華為“黨建引領(lǐng)，街鄉(xiāng)吹哨，部門(mén)報(bào)到”，并且納入2018年的1號(hào)改革，在全市推廣。

為了更好地推行“吹哨報(bào)到”機(jī)制改革，北京抓住街道改革這一重點(diǎn)，開(kāi)啟了全方位的基層治理變革。2018年4月，市編辦、市委組織部聯(lián)合印發(fā)《北京市街道黨工委和辦事處職責(zé)清單（試行）》（京編辦發(fā)〔2018〕12號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《街道職責(zé)清單》），分黨群工作、平安建設(shè)、城市管理、社區(qū)建設(shè)、民生保障、綜合保障6個(gè)職責(zé)板塊，共111項(xiàng)。在《街道職責(zé)清單》中，街道“負(fù)責(zé)”“承擔(dān)”的主責(zé)主業(yè)約占24.1%；“組織”“協(xié)調(diào)”其他部門(mén)共同完成的職責(zé)約占34.5%；“參與”“協(xié)助”“配合”的職責(zé)約占41.4%。

職能改革最終需要落實(shí)到機(jī)構(gòu)上，這是中國(guó)特色的機(jī)構(gòu)、職能與編制三項(xiàng)規(guī)定的核心內(nèi)容。《北京市街道辦事處條例》以6個(gè)職責(zé)板塊為基礎(chǔ)，分別設(shè)立6個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。對(duì)于派出機(jī)構(gòu)，《北京市街道辦事處條例》提出除公安、消防、市場(chǎng)監(jiān)管等法律、行政法規(guī)和國(guó)家有關(guān)政策明確實(shí)行派駐體制的機(jī)構(gòu)外，其余都實(shí)現(xiàn)屬地管理，這意味著街道辦事處被賦予了對(duì)派出機(jī)構(gòu)的管理權(quán)。

對(duì)于街道與條塊關(guān)系，主要是通過(guò)制度變革來(lái)實(shí)現(xiàn)街道賦權(quán)，這些權(quán)利為建構(gòu)內(nèi)部平衡的基層治理體系奠定了制度基礎(chǔ)。《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代街道工作的意見(jiàn)》重點(diǎn)下放給街道參與權(quán)、建議權(quán)、指揮調(diào)度權(quán)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和考核督辦權(quán)、支配權(quán)等“六權(quán)”，通過(guò)賦權(quán)實(shí)現(xiàn)了“不平衡權(quán)力”的“再平衡”，讓街道在承擔(dān)屬地管理職責(zé)時(shí)，擁有了更多與之相匹配的權(quán)力，避免了屬地管理成為部門(mén)推卸責(zé)任的借口。

問(wèn)需于民、接訴即辦與共建共治共享

基層治理的內(nèi)外平衡體系是一個(gè)動(dòng)態(tài)調(diào)整過(guò)程，也是一個(gè)相互調(diào)適和相互作用的過(guò)程，內(nèi)部平衡需要適應(yīng)外部平衡而具有可持續(xù)性，外部平衡需要依據(jù)內(nèi)部平衡而得以支撐。從基層政權(quán)體系存在的目的看，其內(nèi)部結(jié)構(gòu)是否平衡，其功能是否實(shí)現(xiàn)，最終需要接受環(huán)境檢驗(yàn)。“群眾無(wú)感，干部不滿(mǎn)”是內(nèi)外不平衡的真實(shí)寫(xiě)照和形象概括，而干群緊張和沖突更是外部不平衡的高級(jí)形態(tài)。由此可見(jiàn)，外部平衡具有決定性作用，其本質(zhì)是基層政權(quán)體系的功能與環(huán)境需求相匹配。

治理資源與治理需求的不匹配只是外部不平衡的直接表現(xiàn)，其更深層次的不平衡是結(jié)構(gòu)不平衡和互動(dòng)不平衡。這樣，結(jié)構(gòu)不平衡、互動(dòng)不平衡和供需不平衡構(gòu)成了外部不平衡的三種表現(xiàn)形式，這三種不平衡相互作用和相互影響成為一種系統(tǒng)，它們也是基層治理體系外部平衡機(jī)制重構(gòu)的著眼點(diǎn)。北京在基層治理變革中，通過(guò)問(wèn)需于民、“接訴即辦”和共建共治共享治理格局實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)、互動(dòng)和供需平衡，從而推動(dòng)直接治理和間接治理各自平衡和整體平衡。

要實(shí)現(xiàn)治理的供給與需求平衡，就需要問(wèn)需于民。事實(shí)上，群眾路線(xiàn)是中國(guó)共產(chǎn)黨治理國(guó)家的重要方法之一，問(wèn)需于民是群眾路線(xiàn)的具體體現(xiàn)。2019年2月，北京市出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代街道工作的意見(jiàn)》中明確提出，“推動(dòng)基層管理資源和工作力量向網(wǎng)格下沉，建立以街道為主體、以網(wǎng)格為基本單元、以街巷長(zhǎng)為統(tǒng)領(lǐng)的基層精細(xì)化管理體系。”網(wǎng)格管理的目的是為了發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，以便能夠及時(shí)解決問(wèn)題。北京市為了實(shí)現(xiàn)基層力量的下沉和有效協(xié)同，以網(wǎng)格管理為依托，將街巷長(zhǎng)、“小巷管家”和網(wǎng)格員、協(xié)管員、社區(qū)工作者、志愿者、社區(qū)專(zhuān)員等基層力量統(tǒng)一納入網(wǎng)格化體系“組團(tuán)式”管理，統(tǒng)一調(diào)度使用。

除了問(wèn)需于民外，北京市還通過(guò)“接訴即辦”來(lái)回應(yīng)民眾的訴求，實(shí)現(xiàn)從政府與民眾之間的單向互動(dòng)向雙向互動(dòng)轉(zhuǎn)型。從2019年1月1日開(kāi)始，北京市將各類(lèi)服務(wù)熱線(xiàn)整合到12345市民服務(wù)熱線(xiàn)，實(shí)現(xiàn)咨詢(xún)、舉報(bào)、建議、投訴“一號(hào)通”，集中受理群眾的訴求，將街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))管轄權(quán)屬清晰的群眾訴求直接派給街鄉(xiāng)鎮(zhèn)，街鄉(xiāng)鎮(zhèn)要聞風(fēng)而動(dòng)、全時(shí)響應(yīng)和接訴即辦，區(qū)政府同時(shí)接到派單并負(fù)責(zé)督辦。這從兩個(gè)方面改變了市民服務(wù)中心的功能定位：一方面，市民與政府之間的互動(dòng)媒介從多界面向單一界面轉(zhuǎn)變，市民可以通過(guò)一個(gè)熱線(xiàn)反映所有問(wèn)題，這既有利于回應(yīng)市民需求，又有利于政府對(duì)問(wèn)題進(jìn)行整合；另一方面，問(wèn)題的解決機(jī)制發(fā)生了變化，市民服務(wù)中心第一時(shí)間將問(wèn)題反饋給直接解決問(wèn)題的機(jī)構(gòu)，減少了中間環(huán)節(jié)，有利于提升行政效率。

要實(shí)現(xiàn)基層治理體系的外部平衡，除了實(shí)現(xiàn)政府與市民之間有效互動(dòng)之外，還需要在合作治理和自主治理上下功夫，真正實(shí)現(xiàn)共建共治共享的治理格局。北京市非常重視社區(qū)和社會(huì)組織在基層治理中的作用，形成了社區(qū)和社會(huì)組織參與基層治理的共建共治共享格局。要實(shí)現(xiàn)共建共治共享的治理格局，一方面政府要通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、協(xié)作網(wǎng)絡(luò)等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)合作共治，另一方面也需要發(fā)揮社會(huì)自治力量，促進(jìn)社區(qū)自治和社會(huì)組織參與社會(huì)治理。

內(nèi)外平衡的基層治理體系建構(gòu)的基石：黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民中心

在建構(gòu)內(nèi)外平衡的基層治理體系中，黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民中心是基石，前者是平衡的領(lǐng)導(dǎo)者，后者是平衡的目的。中國(guó)共產(chǎn)黨和人民在內(nèi)外平衡的基層治理體系中，承擔(dān)著跨界性和紐帶性的角色。黨的領(lǐng)導(dǎo)意味著其可以統(tǒng)籌考慮基層治理體系的內(nèi)外平衡，并且在內(nèi)外平衡中處于領(lǐng)導(dǎo)者、調(diào)節(jié)者和溝通者的位置。從某種程度上看，黨需要承擔(dān)平衡基層治理系統(tǒng)設(shè)計(jì)者和參與者雙重角色。黨的十九大報(bào)告提出“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制”，這是對(duì)黨在內(nèi)外平衡體系中承擔(dān)角色的最好概括。在內(nèi)部平衡的基層治理體系中，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是通過(guò)整合黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)，讓不同的機(jī)構(gòu)承擔(dān)不同角色，對(duì)橫向和縱向機(jī)構(gòu)進(jìn)行職能優(yōu)化配置發(fā)揮合力，這也是2018年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的核心邏輯。在外部平衡的基層治理體系中，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是通過(guò)整合市場(chǎng)和社會(huì)等各方力量來(lái)實(shí)現(xiàn)，起到總攬全局和協(xié)調(diào)各方的作用。

人民既是內(nèi)外平衡的基層治理體系的目標(biāo)和評(píng)判者，又是內(nèi)外平衡的基層治理體系的參與者。基層治理體系是否平衡，最終需要由人民來(lái)評(píng)判，人民的需求得到滿(mǎn)足就是平衡的基層治理體系。人民也是內(nèi)外平衡的基層治理體系的重要貢獻(xiàn)者，他們?cè)诓煌�平衡體系和系統(tǒng)之間都發(fā)揮著關(guān)鍵作用。

與其他地方相比，北京市非常重視在基層治理體系變革中堅(jiān)守黨建引領(lǐng)和以人民為中心。在推廣平谷的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨，部門(mén)報(bào)到”的經(jīng)驗(yàn)中，將之重新定義為黨建引領(lǐng)的“街鄉(xiāng)吹哨，部門(mén)報(bào)到”實(shí)施方案，首先在全市160多個(gè)街道試點(diǎn)，隨后全面推廣。在2019年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代街道工作的意見(jiàn)》中，明確提出“提高城市基層黨建工作水平，加強(qiáng)黨對(duì)基層治理的全面領(lǐng)導(dǎo)”，并且給出了實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的具體舉措。

以人民為中心是北京市推行黨建引領(lǐng)街道改革的最終目標(biāo)，更是判斷一切工作好壞的最終準(zhǔn)則。“民有所呼，我有所應(yīng)”、“接訴即辦”、“共建共治共享”等舉措都是回應(yīng)人民需求、突出人民主體地位和以人民為中心的具體體現(xiàn)，北京市正在建立對(duì)人民更友好和回應(yīng)更便捷的基層政權(quán)體系，推動(dòng)基層治理體系的深刻變革。

（作者為中國(guó)人民大學(xué)首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)、公共管理學(xué)院教授）