新時(shí)代城市治理新動(dòng)向

黨的十九屆四中全會(huì)通過的《決定》，提出了“提高中心城市和城市群綜合承載和資源優(yōu)化配置能力”“加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”的目標(biāo)和任務(wù)。

城市生態(tài)的密集性、復(fù)合性、多變性，促使城市治理者們創(chuàng)設(shè)并運(yùn)用新的應(yīng)對(duì)之道。面對(duì)城市生態(tài)的固有與新生特點(diǎn)，近年來各個(gè)城市政府源源不斷地開發(fā)出一系列適合國(guó)情與市情、充滿創(chuàng)意的本土治理方案，從而為城市治理的實(shí)踐參考與學(xué)理提煉，貢獻(xiàn)出了豐富的中國(guó)樣本與智慧。與此同時(shí)，為更好地提升城市治理的精細(xì)化水準(zhǔn)，亦需將一系列關(guān)鍵議題列入政策日程并及時(shí)展開治理行動(dòng)。認(rèn)真梳理這些實(shí)踐，對(duì)于我們理解四中全會(huì)《決定》中的城市治理具有啟發(fā)意義。

陌生與熟悉。陌生性是城市社會(huì)的天然特征，它是由各種資源要素尤其是人群在城市中的高速流動(dòng)所造就的。中國(guó)城市過去處于“單位制”下，職業(yè)場(chǎng)所、居住空間、社會(huì)活動(dòng)等高度合一，城市中各要素的流動(dòng)性及其所生發(fā)的陌生性都極為有限，呈現(xiàn)出顯著的熟人社會(huì)特征，城市治理事務(wù)亦相對(duì)簡(jiǎn)單和容易。而隨著城市化加速、單位制的大幅度解體、商品住宅小區(qū)的興起、自由擇業(yè)的普遍化，中國(guó)各城市特別是中心城市成為了要素匯聚地，城市社會(huì)的陌生指數(shù)隨之迅猛拉升。由于中國(guó)大型城市的實(shí)際地域面積、人口規(guī)模，遠(yuǎn)高于域外對(duì)應(yīng)城市的同類數(shù)值，使得中國(guó)城市政府面臨著更為復(fù)雜的治理環(huán)境、更高負(fù)荷的治理任務(wù)。面對(duì)城市生態(tài)的高度陌生化情勢(shì)，治理者通過運(yùn)用一系列機(jī)制和技術(shù)，力圖重新推動(dòng)實(shí)現(xiàn)治理場(chǎng)域的“再熟悉化”。這包括，通過劃定網(wǎng)格的方式重構(gòu)、分化城市空間，在黨建引領(lǐng)下配之以街長(zhǎng)制、路長(zhǎng)制、巷長(zhǎng)制等，對(duì)新的城市網(wǎng)格單元進(jìn)行對(duì)應(yīng)管理；強(qiáng)調(diào)對(duì)城市空間的“進(jìn)駐”而非“退出”，通過如“單位人”進(jìn)社區(qū)、黨建進(jìn)樓宇等方式，將治理觸角延伸、深扎到新的社會(huì)空間及領(lǐng)域中。未來需注意的是，在繼續(xù)堅(jiān)持黨建引領(lǐng)城市治理這一過程中，要更為有機(jī)和靈巧地處理城市各群體之間，尤其是由新興傳播形式及生活方式所帶來的越來越多新群體之間的互動(dòng)關(guān)系，在社會(huì)空間中適度“留白”，保持一個(gè)合理、各方均有共識(shí)的社會(huì)活躍度。

平面與立體。中國(guó)的城市化速率及水平長(zhǎng)期偏低，進(jìn)而制約了城市建造設(shè)施的多樣性。在某種程度上，各個(gè)城市一直是“平面城市”，即城市公共設(shè)施、各類建筑的高度一直受限于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、規(guī)劃提前量和社會(huì)認(rèn)可程度。這也是發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)中城市發(fā)展的一個(gè)普遍現(xiàn)象。經(jīng)年累月治理“平面城市”的一個(gè)效應(yīng)就是城市治理中的“平面思維”，對(duì)諸多城市治理議題缺少空間想象及相應(yīng)的硬件軟件準(zhǔn)備。這些“平面思維”既體現(xiàn)在城市治理者的行動(dòng)策略中，亦反映在城市居住者的各類日常行為中。高速城市化帶來了大體量的“立體”公共設(shè)施、高層樓宇，包括立體化道路橋梁、地上地下立體停車間、高層辦公樓宇和居民住宅等，城市治理者與治理對(duì)象都需盡快提高對(duì)于這些新型城市空間的適應(yīng)性程度。中國(guó)的中心城市因人群高度集中、土地面積受限，使得高層類型建筑的數(shù)量遠(yuǎn)多于歐美發(fā)達(dá)地區(qū)的同類城市，故未來城市治理過程中亦會(huì)產(chǎn)生出更多的“立體化”議題。如高層電梯安全保養(yǎng)、高空墜物防范、超高消防云梯及消防直升機(jī)的配置數(shù)、地下設(shè)施維護(hù)保養(yǎng)、地下空間治安管理等，在近年來已出現(xiàn)一些普遍化的隱患苗頭。這就要求城市政府提前有所準(zhǔn)備、儲(chǔ)備和應(yīng)對(duì)，城市居民尤其是新城市人盡快樹立起新的空間安全意識(shí)。

增量與存量。在城市外圍進(jìn)行新城區(qū)、開發(fā)區(qū)的規(guī)劃建設(shè)和擴(kuò)展，是各地方在過去若干年提升城市化水平的第一選擇，亦反映出中國(guó)城市化道路的內(nèi)在特質(zhì)。運(yùn)用“增量”策略，以新的城市、新的設(shè)施、新的產(chǎn)業(yè)吸引新的經(jīng)濟(jì)體、社會(huì)團(tuán)體及人群，已被證明是一個(gè)行之有效的快速城市化之路。同時(shí)，受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展周期曲線、資源約束等影響，任何城市的新擴(kuò)張都會(huì)遇到上限，近年來部分空城、鬼城的逐漸出現(xiàn)，已在印證這一規(guī)律性。在高速的新區(qū)域城市建設(shè)步伐趨于減緩乃至停滯之后，城市政府的治理重心、注意力分配，需由過去的“增長(zhǎng)至上”轉(zhuǎn)向到“增量與存量并重”“存量中尋找增量”，任務(wù)布局要更為合理與均衡。近年來，老舊城區(qū)、傳統(tǒng)市區(qū)的“城市更新”議題開始得到更加精細(xì)化的重視。相較于在全新區(qū)域中放開手腳地“大興土木”，提升現(xiàn)存城區(qū)的設(shè)施條件及治理水準(zhǔn)，需處理更復(fù)雜的群體間關(guān)系、受限于更多樣的條條框框。諸如水電路氣的修繕更新、從無到有加裝電梯、垃圾分類處理、公共空間的使用分配及維護(hù)等，既涉及若干歷史遺留問題，更關(guān)系到每一位居民的現(xiàn)實(shí)切身利益。要啟動(dòng)、開展這些工作，需進(jìn)入到每家每戶中才能夠奏效，這對(duì)城市治理者的耐心、細(xì)心都提出了相當(dāng)高的要求。就這一意義而言，來自城市治理的真正挑戰(zhàn)才剛剛開始。

中國(guó)城市治理的“現(xiàn)實(shí)世界”精彩紛呈，新的治理議題持續(xù)涌現(xiàn)，各種新興治理機(jī)制、治理技術(shù)方興未艾。可以說，中國(guó)的城市治理模式正處于蛻變升華、邁向煥然一新的醞釀期和前奏期，從城市治理的中國(guó)敘事中提煉出中國(guó)方案、形成中國(guó)貢獻(xiàn)，值得期待。

（作者單位：天津市中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心南開大學(xué)基地）