保障農村土地經營權有序流轉

　　土地經營權流轉作為深化農村土地制度改革的重要內容，有利于推動土地規模經營。隨著我國農村土地“三權分置”改革的深入推進，農村土地流轉的制度性障礙逐步被破除，農村土地經營權流轉規模與比重不斷擴大，但也出現了一些突出問題，成為影響鄉村振興戰略實施與農業農村現代化進程的主要因素。

　　首先，流轉形式單一，流入新型經營主體的占比較小。從流轉模式來看，當前我國農村土地經營權流轉形式單一，以轉包出租為主。近年來，我國農村土地經營權流轉呈現出轉包出租、轉讓、互換、股份合作及其他多種形式，但轉包出租占比達80%左右。從流轉方向來看，農村土地經營權主要流向農戶，占比常年超過50%，流入合作社等新型經營主體的占比僅為20%左右。傳統轉包出租流轉形式占主導，新型經營主體流轉土地比例不高，說明我國農村土地經營權流轉與現代農業生產體系、產業體系、經營體系的建立要求還存在較大差距。

　　其次，土地經營權流轉出現溢價苗頭，不利于土地適度規模經營。隨著農戶產權的逐步強化和各項支農惠農政策密集實施，加之土地規模經營效益的逐步顯現，我國農村土地經營權流轉價格日益攀高，甚至出現溢價流轉的苗頭。從全國來看，2008—2014年土地流轉費用年均增幅超過25%，遠超同期主要糧食作物價格增幅。從我們在吉林省調研的數據來看，一些地區平均每畝土地流轉價格在農業產值中占比超過30%，高于學術界普遍認同的地租占農業產值20%左右的標準。農村土地經營權合理適度溢價流轉有利于保護農民利益，但違背市場供求關系與規律的溢價會在長期產生諸多不利影響，一定程度上導致土地利用的“非糧化”和“非農化”傾向，不僅抑制土地適度規模經營需求，還會產生不良示范效應，影響我國農村土地制度改革進程。

　　再次，土地流轉期限過短，不利于農業長期投資。盡管土地租金價格由市場因素決定，但農戶對土地租金的漲幅和政府惠農政策的預期普遍較高，尤其在糧食直接補貼政策刺激下，農戶對土地租金的上漲預期進一步提高。多數農戶擔心流轉期限過長會影響自己的收益，更愿意選擇短期多次流轉，導致土地流轉的合同期限越來越短，“一年一簽”現象較為普遍。土地流轉期限相對穩定是新型農業經營主體獲得穩定收益并進行長期投入的前提。由于簽約期限短，經營主體缺乏進行農業持續投入的動力，甚至有的農業經營主體以套取產業項目補貼為目的，私自改變土地的農業生產用途，造成農業生產風險。另外，考慮到過短的土地流轉期限，一些金融機構對土地經營權抵押貸款業務予以限制，不利于盤活農村土地資產，以及更多金融資金和社會資金流向“三農”領域。

　　最后，流轉程序不規范和平臺缺失，不利于土地經營權有序流轉。農村土地流轉多為農戶自發流轉，向新型農業經營主體或工商企業流轉的相對較少。轉讓、轉包、出租等流轉程序不規范、遵守不嚴格，隨意性較大。據統計，我國農村土地承包經營權流轉合同簽訂率由2010年的60.79%上升到2017年的78.30%；簽訂流轉合同的耕地流轉面積占比由2010年的61.13%上升到2017年的68.35%。雖然合同簽訂率有所上升，但距離農村土地經營權流轉都需要簽訂合同的要求相比，流轉的規范化問題任重而道遠。土地流轉程序的不規范和支撐平臺的缺失，導致在土地流轉基礎上的土地評估作價、抵押質押、違約處置、收益保全等業務不夠規范，阻礙了土地經營權的資本化，限制了金融資本對農業的支持。同時，土地流轉不規范也不利于農業財政補貼作用的有效發揮，難以體現財政資金對實際從事農業生產主體的支持。

　　對此，必須從保障國家糧食安全、保護農民土地財產權利、保護新型經營主體的合法權益與處理多方主體復雜利益關系、實現傳統農戶生產與現代農業發展有機結合的戰略高度給予重視，并采取有效措施加以解決。

　　第一，示范引導、典型引路，在“先試先行”中總結經驗。近年來，我國農村土地經營權流轉在抵押貸款、有償退出、流轉形式多元化等方面有待探索，可在已選定的283個國家現代農業示范區中，選取土地經營權流轉規模與比例適中、土地規模化經營成效較好、各方面矛盾不突出的典型作為試點地區，先期開展農村土地經營權有序流轉深層次改革工作，通過流轉租金價格形成機制、流轉期限確定機制、流轉方式的創新與“先試先行”，提供經營權有序流轉的成熟經驗，并據此出臺相關制度與政策，為確保土地經營權有序規范流轉提供制度保障。

　　第二，區分不同流轉溢價，采取有針對性的政策舉措。根據影響土地經營權價格形成的主要因素，可將流轉溢價分為規模化經營溢價與風險防范溢價。一方面，保護農村土地規模化經營帶來的溢價。規模化經營溢價主要由耕地規模經營獲得的規模效應引致。土地規模化經營有利于生產要素集聚、采用先進技術和優良品種、提高勞動生產率、降低生產成本，進而帶來規模效益。對農村土地規模化經營帶來的溢價應當鼓勵與保護，這是深化農村土地流轉改革的目標所在。通過不斷放大土地經營權的權能釋放效應，發揮金融支持、規模化經營和技術應用效益，讓新型農業經營主體和流轉農戶都能享受規模效應帶來的好處。另一方面，規范農村土地經營權流轉的風險防范溢價。風險防范溢價是流轉農戶為應對土地流轉帶來的不確定性而要求的風險補償。為此，要加強對風險防范溢價的限制、規范與疏導。一是通過農村醫療保險、養老保險、失業保險等社會保障制度的建立健全，逐步釋放農村土地的社會保障功能，降低農戶對土地流轉的顧慮和風險。二是完善土地流轉合同期限機制，穩定土地流轉關系，降低不確定性預期。三是建立土地流轉價格動態增長機制，穩定農戶與新型主體關于土地流轉價格的增長預期。

　　第三，建立健全農村土地經營權流轉交易市場體系。依托現有的農村集體土地管理體系，建立健全農村土地經營權流轉交易市場體系，其職能包括土地經營權流轉中介、土地收益評估、土地經營權抵押、土地經營權處置、土地流轉糾紛仲裁等。依托現代信息技術，建立“互聯網+土地流轉”的涵蓋語音、短信、手機APP、視頻及農民土地供求信息、土地價值評估、土地流轉價格指導等在內的農村土地經營權流轉綜合信息服務平臺。政府應做好相關服務平臺的推廣工作，切實推動信息進村入戶工程建設，為方便土地流轉交易、降低流轉成本提供全面便捷的公共服務。

　　第四，建立健全農村土地經營權流轉市場價格機制。在土地確權的基礎上，依托土地經營權流轉交易市場體系對流轉土地實施等級劃分與評定，根據不同的土地等級，結合土地收益、政府補貼、耕種意愿、勞動力機會成本、土地自然條件、土地供求關系、土地流轉市場化程度和經濟發展水平等狀況，厘定不同的土地流轉指導價格，逐步實施競價流轉。在適度延長土地流轉期限的基礎上，建立農村耕地流轉價格指導機制，根據土地收益評估結果和市場供求關系變化，確定以指導價格為基準的流轉價格區間浮動機制，切實保障農民利益。

　　第五，完善促進農村土地經營權有序流轉的財政金融政策。逐步完善以鼓勵適度規模經營、綠色生態發展與經營權有序持續流轉為導向的農業補貼制度，持續深化農業補貼從“身份”補貼向“行為”補貼的轉變。在財政支農項目存量融合與財政補貼增量供給上，適度向新型主體傾斜，重點支持新型經營主體開展基礎設施建設，特別是農業生產條件改善等方面，促進農業的可持續發展。穩妥有序推進農村土地經營權抵押貸款，不斷擴大金融服務范圍，吸引更多的社會資金投向鄉村振興領域。對涉及農村土地經營權抵押貸款業務的農村金融機構，探索實行差別化的監管政策，并通過適度減免稅費，降低貸款成本與風險。建立土地經營權流轉擔保基金機制，實現“利益共享，風險共擔”。設計開發適應新型農業經營主體需求的保險產品，開展土地經營權流轉保險試點，保障農村土地經營權有序流轉。

　　　（作者單位：吉林省社會科學院、吉林財經大學金融學院）