構建中國地方政府債務有效治理之路

長期以來，地方政府債務的形成過程被放在經濟學的框架來思考。因此，地方政府債務研究常常被看成一個純粹的技術過程，集中的研究方向在于如何構建債務風險預警體系，如何制定科學的財政與貨幣政策等。習慣于從經濟學的視角關注地方政府債務問題，是因為地方政府債務形成于財政體系，表現為金融風險。財政與金融是宏觀經濟學的重要組成部分，所以從經濟學的視角研究地方政府債務問題變得順理成章。

面對經濟學領域如火如荼地研究地方政府債務問題，公共行政學領域對其并不能放棄。實際上，解決地方政府債務問題的深層次答案都需要從行政學領域尋找。公共行政活動是圍繞財政資源的分配而進行的。所有的政治組織以及利益團體都希望政府在財政資源分配上制定實現自身利益最大化的政策。然而，財政資源的稀缺性使得絕大多數的政治組織或利益團體的需求無法滿足。地方政府債務形成的客觀事實，說明舉借債務是地方政府的最優選擇。基于公共行政學視角從“為什么愿”和“為什么能”兩個角度解釋地方政府這一選擇行為，有利于我們更全面地理解地方政府債務形成機理。

地方政府“為什么愿”舉債

英美等發達國家的地方政府官員是通過競選產生的，因此，地方政府官員選擇負債策略是利用了轄區內選民的“近視癥”，通過負債實現選民當前福利最大化。由于我國行政體制的不同，有人認為國內的地方政府官員選擇負債的原因與英美等國不同，即與轄區內居民的福利最大化無關，因此地方政府官員舉借債務只是“向上”負責，而非“向下”負責。這實際上是對當前我國“民眾—中央—地方”三重委托代理關系的誤解。

在我國的行政體制中，“中央—地方”的委托代理關系使得地方政府官員圍繞地方GDP、財政收入、招商引資等展開“政治錦標賽”。在這種背景下，地方政府官員上任后為了自身利益的最大化會選擇加大投資規模，大量舉借債務。這可以理解為地方政府官員的“向上”負責。然而，這里難以解釋的是為什么地方政府官員不選擇攤派或加征各項稅費來突破預算，而偏偏要選擇舉借債務的方式？實際上，20世紀90年代國內大多數地方政府官員就是采用這些手段，導致各種攤派、亂收費現象發生。

因此，我們還需要引入當前我國“民眾—中央—地方”的三重委托代理關系來理解地方政府官員“為什么愿”負債。中央受人民的委托，并將經濟發展與社會管理職能委托給地方。這就是當前我國行政體制的三重委托關系。雖然這種行政體制與西方國家“民眾—地方—中央”層層遞進的委托代理關系有很大的不同，但是以下兩種機制的設計有效地降低了地方政府的代理成本：一是中央通過垂直管理機構、巡視組等形式直接嵌入地方事務；二是中央通過互聯網、信訪等民眾的輿情反饋監督地方事務。在“提高轄區內民眾的當前福利”與“禁止對轄區內民眾攤派收費”二者間權衡利弊，地方政府不僅要“向上”負責，同時也要“向下”負責，所以我國的地方政府最終也將舉借債務當作了最優選擇。

地方政府“為什么能”舉債

理解了地方政府“為什么愿”還不夠，還需要明白地方政府“為什么能”舉借債務。對此，有學者認為，地方債務形成的原因在于我國是一個經濟轉型國家，市場經濟體制還很不完善。誠然，市場經濟體制不完善是我國地方政府債務形成的一個主要原因，但不會是根本原因。否則，我們無法理解一些西方發達國家的地方債務現象。例如，德國地方政府通過新設立的獨立預算的公共事業單位貸款，丹麥地方政府將學校、政府辦公大樓等固定資產作為售后回租的標的物進行融資等。這些市場經濟體制十分健全的西方發達國家，其地方政府的舉債行為與我國當前的地方政府的隱性債務形成過程極其相似。

因此，市場經濟轉型這一現實不足以解釋我國地方政府“為什么能”舉債的問題。與上述列舉的德國、丹麥等的行政體制類似，中國也是一個單一制行政體制的國家。與聯邦制國家地方債務與中央債務之間存在天然的防火墻不同，單一制國家的中央政府對地方政府債務風險承擔無限連帶責任。正是這一行政體制的根本區別，導致中央政府成為地方政府債務的“最后還款人”。可以認為，單一制國家的行政體制特征才是我國地方政府“為什么能舉債”的根本原因。

實際上，改革開放以來，我國市場經濟體制得到了極大完善，地方政府的權力邊界也不斷清晰，但是地方政府債務卻一直以不同的形態出現。同當前地方政府債務與融資平臺公司綁定在一起類似，20世紀八九十年代，我國地方政府債務與國有企業緊緊綁定在一起。在當時的財政包干制下，地方政府通過國有企業履行住房、就業、醫療、教育和養老等諸多社會職能。為了維持國有企業的經營，地方政府不僅定期向其提供補貼，而且為其協調金融機構的貸款。在此階段，金融機構之所以愿意貸款，看中的正是這些國有企業背后的地方政府信用，并知道“最后還款人”是中央政府。

行政學視角下的應對之策

在行政學的視角下理解我國的地方政府債務形成機理，有利于我們注意到更具有一般性的原因，從而有利于我們制定更精準的地方政府債務有效治理的應對之策。

針對“為什么愿”的問題完善激勵機制。要充分利用好“中央—地方”委托代理關系下，地方政府官員緊緊圍繞上級考核指標進行“政治錦標賽”的積極主動性，適當調整指標考核體系。從管理的角度來看，單一的考核指標既方便于上級的考核，又方便于下級的操作，可以有效地降低上級的管理成本。然而，單一考核指標體系反過來會提高下級的代理成本，表現為下級為實現單一考核指標的成績而犧牲其他指標。例如，為了實現上級對GDP增長的考核而犧牲當地的環境、財政等的可持續性。對此，針對地方政府的考核，要繼續在以單一指標為主的前提下，豐富地方政府債務規模等其他輔助指標，形成完善的指標考核體系。具體實踐中，中央既可以通過垂直管理機構、專項巡視等形式直接嵌入地方債務治理事務，也可以通過互聯網輿情、專家咨政的信息反饋監督地方政府債務。

針對“為什么能”的問題完善約束機制。要充分運用好單一制行政體制的優越性，加強對地方債務形成的各利益相關體的行政約束。雖然單一制行政體制下，地方政府因為有中央政府作為“最后還款人”變得舉債容易，但是中央政府的絕對權威可以通過高效的行政命令對各利益相關體的“違規舉債”進行強有力的震懾。一方面，通過強有力的震懾來防止財政風險金融化。中央政府可以通過高效的行政命令、嚴格的追責機制來約束地方政府官員的舉債行為。當前的主要任務是把隱性債務顯性化，使得地方政府官員沒有“變通”舉借債務的操作空間。另一方面，通過強有力的震懾來防止金融風險財政化。在單一行政體制下，根本性地杜絕“地方政府出現債務風險后有中央財政兜底”的幻想，從而實現對金融機構的地方政府債務貸款業務進行事前和事中監管。通過雙管齊下，構建地方政府債務有效治理之路。

（本文系國家社科基金項目“基于地方政府債務有效治理的金融監管體系研究”（18BZZ081）階段性成果）

（作者單位：中共江西省委黨校決策咨詢中心、廈門大學管理學院）