以精準(zhǔn)性、指向性為重點(diǎn) 健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼機(jī)制

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是專為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)生產(chǎn)過程中，因遭受自然災(zāi)害、意外事故、疫病、疾病等保險(xiǎn)事故而造成的經(jīng)濟(jì)損失提供保障的一種保險(xiǎn)形式。為促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展、提高農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)活動(dòng)的積極性，2007年以來，財(cái)政部貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院有關(guān)精神，按照“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、自主自愿、協(xié)同推進(jìn)”的原則，實(shí)施了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策，并不斷加大支持力度，推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“擴(kuò)面、提標(biāo)、增品”。經(jīng)過10多年發(fā)展，這一系列政策的實(shí)施有力促進(jìn)了我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)持續(xù)健康發(fā)展，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性和農(nóng)民收入，但仍存在一些潛在問題，并面臨著新時(shí)期的挑戰(zhàn)。為了進(jìn)一步提高政策績效和補(bǔ)貼的精準(zhǔn)性、指向性，在今后的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策實(shí)施過程中，應(yīng)從以下幾方面予以完善和加強(qiáng)。

第一，擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍，進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策體系。

一方面，繼續(xù)完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼品種體系，積極試點(diǎn)和出臺(tái)獎(jiǎng)補(bǔ)政策。在地方自主自愿的基礎(chǔ)上，將更多的品種納入補(bǔ)貼范圍，形成“大宗農(nóng)產(chǎn)品+地方優(yōu)勢特色品種”的完整農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼品種體系，滿足不同種植農(nóng)戶的風(fēng)險(xiǎn)保障需求。另一方面，經(jīng)營管理費(fèi)補(bǔ)貼、再保險(xiǎn)補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠等也是促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的補(bǔ)貼政策。這要求進(jìn)一步明確農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策的重要地位，完善和豐富農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策的工具箱，切實(shí)提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策的效率和效果。

第二，從我國國情出發(fā)，開展適宜的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策。

不同的國家或地區(qū)因自身經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、災(zāi)害情況及農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位等不同，其農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼力度也不同，因此應(yīng)根據(jù)自身國情做出具體選擇。與美國等農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)強(qiáng)國相比，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)存在“低起點(diǎn)、廣覆蓋”的特點(diǎn)，目前保障水平以物化成本為主。然而，我國農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害頻繁、分布面廣且年均損失嚴(yán)重，政府應(yīng)積極提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策支持力度，促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展，以分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。從未來發(fā)展趨勢看，價(jià)格保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的高級階段。政府應(yīng)將財(cái)政補(bǔ)貼資金更多地向經(jīng)營規(guī)范、費(fèi)率合理、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)健全、承保理賠數(shù)據(jù)真實(shí)的機(jī)構(gòu)傾斜，向保險(xiǎn)條款通俗合理、產(chǎn)品開發(fā)符合農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展方向的業(yè)務(wù)傾斜。對產(chǎn)值較高、具有地域特色、農(nóng)戶有意愿有能力負(fù)擔(dān)保費(fèi)的品種，應(yīng)在通過政府補(bǔ)貼險(xiǎn)種滿足基礎(chǔ)性需求的前提下，做好政策“嫁接”，充分發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制作用。

第三，避免“一刀切”，實(shí)施差異化、區(qū)域性的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼形式。

美國、日本等發(fā)達(dá)國家在制定保費(fèi)補(bǔ)貼比例時(shí)，通常會(huì)考慮保險(xiǎn)品種差異、種植規(guī)模差異、地區(qū)差異、費(fèi)率差異等，而我國的保費(fèi)補(bǔ)貼比例目前缺少差異化，只是根據(jù)地區(qū)和保險(xiǎn)品種的不同而略有不同。中國是一個(gè)幅員遼闊的農(nóng)業(yè)大國，各個(gè)地區(qū)的自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)都存在很大差異，這決定了我國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不能搞“一刀切”的模式，而只能是在統(tǒng)一的政策部署下，發(fā)展適合地域特點(diǎn)的保險(xiǎn)產(chǎn)品。對東部地區(qū)，更多鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品創(chuàng)新，開發(fā)和承保高效特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品；對西部地區(qū)，加大政策傾斜力度，提高政府補(bǔ)貼水平。中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展應(yīng)重點(diǎn)采取低保額、低保費(fèi)、高補(bǔ)貼的形式，首先選擇保成本的方式，在當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)購買能力逐步提高后，再轉(zhuǎn)向保額和保費(fèi)相對較高的保產(chǎn)量、保收入的形式。同時(shí)，我國還應(yīng)積極借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼效率，不斷改善財(cái)政補(bǔ)貼的形式和透明度。在中央政府和地方政府的補(bǔ)貼比例方面，為提升財(cái)政補(bǔ)貼效率，應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r實(shí)施差異化管理，以縮減地方政府的財(cái)政壓力。

第四，加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)，完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策監(jiān)督和評價(jià)機(jī)制。

不斷完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策監(jiān)管和評價(jià)機(jī)制，加強(qiáng)補(bǔ)貼資金使用管理。首先，在推行“五到省、一掛鉤”的同時(shí)，進(jìn)一步健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策的監(jiān)管機(jī)制，將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼資金的使用納入重點(diǎn)監(jiān)管范圍，綜合運(yùn)用審計(jì)監(jiān)督、財(cái)政部駐地方專員辦檢查、巡視、督導(dǎo)等專業(yè)力量，定期組織開展專項(xiàng)監(jiān)督，進(jìn)行專業(yè)化、常態(tài)化的監(jiān)督，加強(qiáng)保費(fèi)補(bǔ)貼資金管理，切實(shí)提高補(bǔ)貼資金使用效率。其次，積極加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策的績效評價(jià)，要求地方財(cái)政定期開展評價(jià)，并將績效評價(jià)結(jié)果主動(dòng)、及時(shí)向社會(huì)公開，以接受社會(huì)監(jiān)督。再次，探索引入社會(huì)第三方評估機(jī)制和績效評價(jià)制度，對重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行客觀、獨(dú)立和公正的評價(jià)考核。最后，進(jìn)一步健全重點(diǎn)抽查、專項(xiàng)審計(jì)、績效考核等項(xiàng)目監(jiān)管制度，特別是充分發(fā)揮審計(jì)部門的力量，以審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)提高檢查的系統(tǒng)性、專業(yè)性和權(quán)威性。

第五，創(chuàng)新方法手段，建立健全農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分析和預(yù)防機(jī)制。

為了克服農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域的信息不對稱問題，降低道德風(fēng)險(xiǎn)與逆向選擇行為，應(yīng)盡快建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分析和預(yù)防機(jī)制，負(fù)責(zé)收集、整理和提供相關(guān)信息與服務(wù)，包括區(qū)域地理信息、農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)損失統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害監(jiān)測、病蟲害和動(dòng)物防疫知識(shí)、農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)和強(qiáng)化防災(zāi)防損服務(wù)等，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)參與主體的資源共享，有效提高農(nóng)戶的風(fēng)險(xiǎn)防范能力和保險(xiǎn)保障水平，減輕政府的協(xié)調(diào)成本和經(jīng)營機(jī)構(gòu)的運(yùn)營成本，促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)健康發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策績效。具體來說，管理上逐漸推廣農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的智能管理系統(tǒng)，如能繁母豬保險(xiǎn)的專用耳標(biāo)和專用檔案，應(yīng)用遙感技術(shù)或小型無人機(jī)對保險(xiǎn)標(biāo)的定位和查勘定損，探索農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“按圖承保”“按圖理賠”新模式；技術(shù)上與相關(guān)部門加強(qiáng)協(xié)調(diào)，建立氣息指數(shù)保險(xiǎn)、低溫凍害指數(shù)保險(xiǎn)、風(fēng)災(zāi)指數(shù)保險(xiǎn)、產(chǎn)量保險(xiǎn)等指數(shù)保險(xiǎn)產(chǎn)品，有效解決農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)管控難題。

第六，加強(qiáng)人才培育，加大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)培訓(xùn)與宣傳教育。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營由于其特殊性和復(fù)雜性，需要大批既懂保險(xiǎn)技術(shù)又懂農(nóng)業(yè)技術(shù)的復(fù)合型人才。目前，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人才的培養(yǎng)遠(yuǎn)落后于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)隊(duì)伍力量薄弱，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展。因此，培養(yǎng)大批具備保險(xiǎn)、農(nóng)學(xué)、畜牧、氣象等專業(yè)知識(shí)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人才是當(dāng)務(wù)之急。這需要中央有關(guān)部門加強(qiáng)對基層的工作指導(dǎo)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高各級財(cái)政人員的政策業(yè)務(wù)素質(zhì)，加強(qiáng)專業(yè)人才的培育和儲(chǔ)備；及時(shí)總結(jié)并推廣國內(nèi)外的好經(jīng)驗(yàn)、好做法，進(jìn)一步發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)“三農(nóng)”的積極作用，為加快實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，全面建成小康社會(huì)作出新貢獻(xiàn)。同時(shí)，在大部分農(nóng)民農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄、保險(xiǎn)知識(shí)缺乏的現(xiàn)實(shí)條件下，各地基層政府和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)采取多種途徑和方法，加強(qiáng)農(nóng)民群眾對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的性質(zhì)、作用以及投保和賠付方法等方面的深入了解，通過農(nóng)民自愿和行政組織推動(dòng)相結(jié)合，努力形成有利于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的政策環(huán)境和宣傳氛圍，切實(shí)提高廣大農(nóng)民的保險(xiǎn)意識(shí)和預(yù)防能力。

（本文系國家社科基金重大項(xiàng)目“新常態(tài)下完善我國宏觀調(diào)控目標(biāo)體系與宏觀調(diào)控機(jī)制研究”（15ZDA009）、中國人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司災(zāi)害研究基金項(xiàng)目“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策績效評價(jià)研究”（2018B02）階段性成果）

（作者系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)國際經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院副院長、教授）