“事在四方，要在中央”

當代中國的國家治理變革是在改革開放這個波瀾壯闊的時代背景下展開的，也隨著改革開放的不斷升級轉化著變革的主題，調整著變革的內容和重點任務，以呼應人民對于改革開放發展的期待，適應國內外環境的變化。隨著中國進入全面深化改革、全面對外開放的新階段，國家治理改革的主旋律轉換為實現國家治理體系和治理能力的現代化。

之所以要實現國家治理的現代化，根本原因在于經過40多年的快速發展，中國的經濟現代化、社會現代化已經取得了巨大的成就，市場成為配置資源的決定性力量，社會在多元化過程中進一步分化，改革開放之初的國家-社會-市場的三元結構發生了根本改變。按照馬克思主義基本原理，包括國家在內的上層建筑要隨著經濟基礎的變化進行相應的調整，國家治理現代化是中國實現全面現代化的應有之義、必然選擇。

要理解當代中國的國家治理現代化，就應該拋棄現代化有單一模式的思維定式，避免用先行現代化國家的成功經驗簡單評價中國的舉措，從中國實際情況出發，客觀評價已經取得的治理成就，清醒辨析當下中國的內外環境、面臨的主要問題和挑戰，這樣才能更準確地把握中國國家治理現代化的主題和主線。

中國的改革進入新的階段，面臨著新的條件、新的問題和新的挑戰

就績效而言，中國的國家治理成就顯著，形成了漸進式的增量變革方式。然而，經過40年的持續高速發展，中國的改革進入新的階段，面臨著新的條件、新的問題和新的挑戰。

首先，改革進入了攻堅期和深水區，改革的難題無法通過漸進方式延緩，也不能借助增量改革來替換，必須直面和解決。習近平總書記曾這樣形象地分析改革難題：“容易的、皆大歡喜的改革已經完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭”。這些問題給“摸著石頭過河”式改革方式留下的空間和時間有限。

其次，就改革的內外部環境來說，隨著國內社會的多元化，社會差距的拉大，社會矛盾的累積，凝聚改革共識難度加大。長期的持續穩定發展也滋生了思想觀念的障礙和利益固化的藩籬。國際社會對綜合實力不斷增強的中國應該承擔更大的責任寄以更大的期待，同時也存在著憂慮或猜疑，一些長期占據國際主導地位的國家更是不時采取些伎倆，試圖惡化中國繼續發展的條件。

再次，就改革推動的過程來說，存在著碎片化和執行難的問題。部門利益嚴重，各自為政，政出多門，缺乏協調性，在一些重大的監管領域，出現了“九龍治水”現象。在政策執行過程中，一些地區、部門“上有政策下有對策”，甚至造成“政令不出中南海”的結果。這些問題反映了國家治理體系的結構性障礙，也制約了國家治理能力的進一步提升。

當下的中國正處于實現“兩個一百年”目標的戰略關鍵期，能否精準地回應這些挑戰，有效解決這些問題，直接關系到中華民族偉大復興目標的實現。國家治理邏輯的順利轉化，可以更充分發揮中國應對挑戰的制度優勢。

國家治理邏輯發生了兩個方面的轉化

黨的十八大以來，在習近平總書記的堅強領導下，我們全面推動各個領域改革的頂層設計，確定了“四個全面”戰略布局，形成了“五位一體”總體布局。2018年3月十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》則明確了國家治理的基本框架、組織體系和方式、運行機制等，以制度規定的方式解決了長期爭議不決的黨與國家機構的關系問題。黨內相關法規的陸續出臺，為黨全面領導各個領域的工作提出了基本遵循。

在實現國家治理現代化過程中，當下的國家治理邏輯發生了兩個方面的轉化：

一是主題的轉化，即從“摸著石頭過河”式的漸進探索改革，轉為突出“頂層設計”的整體推進式改革。

與“摸著石頭過河”式改革相比，“頂層設計”的改革方式有三個明顯特點：首先是成立了專門負責改革規劃、統籌協調、推動督促的機構，實現了“頂層設計”主體的制度化。十八屆三中全會后成立了中央全面深化改革領導小組，由習近平總書記親自任組長，總攬各領域改革的規劃和統籌工作。2018年黨和國家機構改革后，領導小組制度化為委員會。通過定期召開會議，研究確定相關領域改革的重大原則、方針政策、總體方案；統一部署全國性重大改革；統籌協調處理全局性、長遠性、跨地區跨部門的重大改革問題；指導、推動、督促中央有關重大改革政策措施的組織落實。

其次是制訂各領域改革的總體規劃、整體方案，以明確戰略目標、戰略重點、優先順序、主攻方向、工作機制、推進方式，以及改革的路線圖、時間表。截止到2016年底，共出臺改革方案419個。僅僅3年多的努力，全面深化改革的主體框架就基本確立，一批重要領域和關鍵環節改革舉措取得重大突破，一批重要理論創新、制度創新、實踐創新成果已經形成。

再次是統籌推進改革。改革是一項復雜的系統工程，要提高各個領域各個環節改革的關聯性互動性耦合性，加強改革配套銜接，依法有序推進改革，力爭最大綜合效益。習近平總書記明確要求，各地的改革要按照中央要求推進，不要事情還沒弄明白就盲目推進，不要超出中央確定的界限來推進，過猶不及，弄不好適得其反。要有序推進改革。該中央統一安排的各地不要搶跑，該盡早推進的不要拖延，該試點的不要倉促面上推開，該深入研究后再推進的不要急于求成，該先得到法律授權的不要超前推進。要避免在時機尚不成熟、條件尚不具備的情況下一哄而上，欲速而不達。要避免畸輕畸重、顧此失彼，避免各行其是、相互掣肘。

加強頂層設計，并不是放棄“摸著石頭過河”，而是對后者的升級和補充，因為后者是“富有中國智慧的改革方法，也是符合馬克思主義認識論和實踐論的方法”。一方面，摸著石頭過河要有規則，要“按照已經認識到的規律來辦”，不是“腳踩西瓜皮，滑到哪里算哪里”，另一方面，摸著石頭過河和加強頂層設計是辯證統一的，推進局部的階段性改革開放要在加強頂層設計的前提下進行，加強頂層設計要在推進局部的階段性改革開放的基礎上來謀劃。

二是主線的轉化，即從通過各個領域的“放權讓利”改革全面激活地方、基層的活力，培育壯大社會和市場力量，解決社會經濟發展的動力問題，轉向通過發揮黨的全面集中統一領導優勢，集中力量解決改革發展難題。一方面要通過對多元化社會的政治整合和組織再造，凝聚社會共識，增強社會團結，另一方面要克服國家治理中的部門主義、分散主義以及政治不忠誠等問題，提升制度執行力和國家治理能力。

主線的轉化在本質上就是對黨的領導方式的重新明確和新形勢下黨的“總攬全局、協調各方”作用的全面發揮。因此，在某種意義上，中國的國家治理改革就是通過黨的領導來調整和矯正改革開放以來逐漸定型的國家-社會-市場的三元結構。

黨之所以能夠發揮這種作用，一方面在于它作為一個政治組織始終堅持以人民為中心的初心和使命，在多元的利益格局中具有“凌駕”、超脫的地位，可以突破思想認識障礙和各種局部利益的束縛，從全局和整體考慮問題，謀劃治理；另一方面在于其擁有嚴密的組織體系、龐大的黨員群體、豐富的治國理政經驗，有力地掌控著政治領導權，可以通過體制機制的改革完善，政策行動上的統一協調，克服國家治理中存在的分散主義、部門主義、地方主義，進而保證國家治理的有效性。因此，共產黨在中國的國家治理改革中，一直扮演著設計者、推動者和維護者的角色。鄧小平在改革開放之初，談到黨和國家領導制度改革時就強調，在中國這樣的人口大國，沒有一個具有“高度自覺性、紀律性和自我犧牲精神的黨員組成的能夠真正代表和團結人民群眾的黨”，進行統一領導，只會四分五裂，一事無成。

習近平總書記在講話中多次談到在中國要實行黨的集中統一領導的必要性。在他看來，實行黨的集中統一領導是管理這樣一個大黨、大國的國情需要，是發揮中國制度最大優勢的需要，是古往今來世界上的大國崩潰或衰敗給出的經驗教訓。“離開黨的領導，中國的一切現代化目標都不可能實現。國家治理體系和治理能力現代化，是我們黨領導下的現代化，而不是別的什么政治力量領導下的現代化。”十九大報告提出“不忘初心、牢記使命”，重申了黨的信仰和理念，并將“堅持黨對一切工作的領導”列為習近平新時代中國特色社會主義思想的第一條內容。黨的領導作為中國的最大制度優勢被寫入了黨章和憲法。

國家治理運行呈現的基本特征

與以往加強黨領導的方式相比，黨的十八大以來，尤其是十九大以來，加強和實現黨的領導是沿著制度化、法定化、系統化路徑推進的。通過加強黨內法規建設，使得黨對各領域的領導有了明確的依據，有利于理清黨政關系。通過加強黨內的請示報告制度，明確了黨對包括政府、人大、政協等在內的國家機構的領導，有利于消除國家機構之間的結構性隔離。通過推動婦聯系統、共青團系統、社會組織管理體制、教育系統管理體制的改革，明確黨對這些自主性、專業性強的系統的領導，有利于更好地發揮這些系統對于相應社會群體的吸納、團結和領導作用。2018年的黨和國家機構改革，是改革開放以來第一次將黨政軍群機構改革統籌安排的結構性改革，有利于提高整個體制的統合性，行動的協同性，使中國的制度現代化有了更鮮明的特征。

通過加強黨的全面集中統一領導，當下的國家治理運行呈現出以下五個基本特征：

第一，形成了“事在四方，要在中央”的國家治理格局，黨中央居于中心，發揮著不可挑戰的領導權威作用，各國家機構各司其職，服從指揮。只有黨中央有權決定和解釋涉及全黨全國性的重大方針政策問題。全國人大、國務院、全國政協，中央紀律檢查委員會，最高人民法院、最高人民檢察院，中央和國家機關各部門，人民軍隊，各人民團體，各地方，各企事業單位、社會組織，其黨組織都要不折不扣執行黨中央決策部署。全國人大常委會、國務院、全國政協，中央紀律檢查委員會，最高人民法院、最高人民檢察院，中央和國家機關各部門，各人民團體，各省、自治區、直轄市，其黨組織要定期向黨中央報告工作。省、自治區、直轄市黨委在黨中央領導下開展工作。

第二，建立了委員會這種黨領導各領域工作的基本組織形態，為黨的全面領導提供了更為具體的組織載體。長期以來，領導小組一直是黨領導主要領域工作的協調統籌機構，雖然在設置上具有靈活性，但是其名義上的合法性、運行的公開性、規范性都顯得不足。2018年黨和國家機構改革，將中央全面深化改革領導小組、中央網絡安全和信息化領導小組、中央財經領導小組、中央外事工作領導小組分別改為中央全面深化改革委員會、中央網絡安全和信息化委員會、中央財經委員會、中央外事工作委員會，組建了國家監察委員會、中央全面依法治國委員會、中央審計委員會，從而使委員會成為黨領導各領域工作的主要組織形式。通過委員會這種設置，可以更好地發揮黨的職能部門作用，加強歸口協調，統籌本系統本領域工作。

第三，通過在各類組織中普遍建立黨的組織，為提高政治整合水平、政治行動能力提供了組織化保障。按照《中國共產黨黨組工作條例》，縣級以上人大常委會、政府、政協、法院、檢察院；縣級以上政府工作部門、派出機關（街道辦事處除外）、直屬事業單位；縣級以上工會、婦聯等人民團體；中管企業；縣級以上政府設立的有關管委會的工作部門都要設立黨組。全國性的重要文化組織、社會組織等經中央批準，也可以設立黨組。根據《中國共產黨支部工作條例》，企業、農村、機關、學校、科研院所、社區、社會組織、人民解放軍和武警部隊連（中）隊以及其他基層單位，凡是有正式黨員3人以上的，都應當成立黨支部。規模較大、跨區域的農民專業合作組織，專業市場、商業街區、商務樓宇等，符合條件的應當成立黨支部。為期6個月以上的工程、工作項目等，符合條件的應當成立黨支部。不同類型的黨支部有各自的重點工作任務。這些舉措推動了“黨的工作進展到哪里，黨的組織就覆蓋到哪里”。這些分散在各社會單元上的黨組織，有利于實現對多元化社會的政治整合，推動社會的自組織能力提升和政治認同的增強。

第四，構建了以黨的自我革命帶動國家治理改革的治理動力機制。中共作為長期執政的政黨，一直提醒自己要永葆革命本色，勇于自我革命。十八大以來，全面從嚴治黨的制度化、精細化、操作性水平不斷提高，通過強化政治責任和擔當，管好“關鍵少數”、層層傳導壓力，加強問責懲處等舉措，在抑制腐敗、規范官員行為、改進干部作風等方面取得了明顯效果，凸顯了黨的自我革命引領社會革命的效果，為全面深化改革注入了主體動能，有效推動了各領域治理難題的破解，體現了黨的領導在中國國家治理運行中的獨特優勢。

第五，在國家治理理念上更加強調要延續和發揚中國國家治理的內生資源。十八大以來，執政黨以更加積極主動的態度來對待悠久的歷史資源和豐富的治國理政經驗，強調歷史的連續性和不可分割性，并把挖掘和利用歷史資源提升到“文化自信”的高度。習近平總書記在多個場合以不同方式表達過要重視學習和應用豐富的歷史傳統。而對于革命傳統，則以“不忘初心”、傳承“紅色基因”的表述闡發其重要性和根本性。習近平總書記曾說，今天的國家治理體系，是長期發展、漸進改進、內生性演化的結果。在更加重視本國傳統的同時，對于國外的經驗則保持了更加冷靜的態度。他說，要在獨立自主的立場上把他人的好東西加以消化吸收，化成我們自己的好東西，但決不能囫圇吞棗、決不能邯鄲學步。照抄照搬他國的政治制度行不通，會水土不服，會畫虎不成反類犬，甚至會把國家前途命運葬送掉。

國家治理主題和主線的轉變，充分說明了中國的改革沒有完成時，只有進行時。隨著中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，國家治理的改革任務將更為艱巨，不斷深化更為必要。正如習近平總書記所說，改革開放以來，“我們用改革的辦法解決了黨和國家事業發展中的一系列問題。同時，在認識世界和改造世界的過程中，舊的問題解決了，新的問題又會產生，制度總是需要不斷完善，因而改革既不可能一蹴而就、也不可能一勞永逸。”

（作者為中央黨史和文獻研究院研究員）