財政是國家治理的基礎和重要支柱，財政制度安排服從于國家發展目標和戰略的需要。縱觀中國近現代史，謀求變革圖強、民族復興是一條歷史主線，其實現路徑是現代化建設。經過1840年以來一百余年的摸索，中華民族真正開啟現代化強國建設之路，是1949年在中國共產黨領導下成立新中國，建立社會主義制度之后。財政作為國家強有力的工具，始終服從和服務于社會主義現代化強國建設需要，這是新中國財政發展的歷史邏輯，是財政70年的基本特征。財政的歷史邏輯決定實踐邏輯和理論邏輯，為我們分析和評價70年財政實踐與理論進展提供了基本遵循。

一、社會主義和現代化：70年財政發展的歷史邏輯

財政是國家最重要的基礎和工具，一個國家財政發展的規律和特征取決于這個國家的發展目標和發展戰略。中國財政發展的規律和特征是由中國自己的現代化強國建設目標和特殊歷史過程所決定的，研究和認識二者之間的關系，理解這條歷史主線是我們首先要面對的問題。

第一，70年財政發展的歷史基點與坐標。實現中華民族偉大復興是近代中國發展面臨的首要問題。1949年以后中國的現代化進程得以順利展開并取得重大發展績效，關鍵在于在中國共產黨領導下選擇和建立了社會主義基本政治經濟制度，其中最重要的，乃是全國統一在一個中央政府的領導下，該政府具有在全國范圍內實施政策的權威。對于近代以來謀求實現中華民族偉大復興的中國而言，在社會主義制度條件下推進現代化強國建設既是歷史的選擇也是客觀的必然。這個判斷既貫穿于新中國成立70年來我國探索建設社會主義現代化國家的歷史進程，也同樣適用于改革開放以來我國根據新的歷史形勢和發展要求開創中國特色社會主義道路40年的發展史。

第二，70年財政發展道路的一般性和特殊性。研究和探討中國財政發展的規律既要遵循能夠解釋不同國家發展過程中財政功能、制度安排和政策工具所具有的一般性，也要根據新中國70年社會主義現代化國家建設中財政活動的實踐性、階段性，體現社會主義革命、建設、改革等不同時期財政實踐發展及其理論演進的特殊性。從新中國70年走過的歷史道路來看，財政建設發展的特殊性主要體現在：財政發展道路必然受到初始目標和制度背景的根本約束；服從和服務于社會主義現代化建設的財政實踐內容更加具有多重性和復雜性；新中國財政發展的實踐路徑具有鮮明的階段性和探索性特征。

第三，歷史邏輯視角下的財政基本問題。首先，財政活動在本質上究竟具有經濟屬性還是政治屬性？在我國，財政活動同時具有經濟屬性和政治屬性的一般實踐本質并沒有變化，但1949年以后政治經濟高度統合背景下財政實踐路徑是高度政治性的，財政本身所具有的經濟屬性在很大程度上是被融入或者消解于政治屬性之中的。而改革開放以后逐步淡化和消解過去高度政治性的財政功能，其實并不意味著財政政治屬性的消退或者弱化。社會主義市場經濟本質要求是實現社會主義制度與一般市場機制的有機統一，不僅要求充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，通過市場機制作用解放和發展社會生產力，更加要求有效發揮政府作用，通過宏觀調控使市場經濟發展始終服務于社會主義強國建設。其次，現代財政和公共財政是現代化強國建設不同歷史階段上兩種互不相關的改革方向，還是在理論形態和實踐發展中存在著內在的邏輯關聯？在市場化改革中提出的社會主義公共財政既應該具有一般國家公共財政實踐的普遍性特征，也應該體現中國社會主義市場經濟建設的基本制度背景和具體發展要求。公共財政和現代財政之間實際上并不存在所謂的替代關系，而是體現了財政建設本身始終服從和服務于社會主義現代化強國建設的歷史特征和發展取向。

二、發展和改革：70年財政發展的實踐邏輯

國家在有計劃有步驟實施現代化強國建設的過程中，財政實踐始終圍繞發展和改革——現代化強國建設的中心問題展開。在計劃經濟體制下，財政是國家籌集資金、集中建設以迅速推進工業化的重要工具。改革開放后，財政是國家推進改革、實現發展的重要工具。代表國家意志的中央政府在財政實踐中具有決定性作用。

財政建設和改革的核心問題是體制和機制。合理構建和充分利用以權力結構為核心的財政體制機制，以有效發揮財政集中資源和平衡分配的功能，更好服務于中國社會主義現代化建設的實踐和發展需要，是70年財政建設實踐一個非常重要的經驗特征。從計劃經濟體制到“雙軌制”“分稅制”改革等等，改革開放40年來財政建設和改革走過的實踐道路，財政始終圍繞服務社會主義現代化國家建設這個根本目標，根據不同發展階段上的條件和矛盾變化進行體制機制改革，以自身的改革牽動和推進整體改革，以市場化改革所產生的效率、釋放的活力推動經濟持續增長，大大加速了現代化強國建設的步伐。

關于增長和改革的財政新解釋——發現中央政府。在激勵地方政府追求經濟增長的制度中，一個能夠代表國家權威、始終堅持在市場化取向下謀求實現現代化國家建設戰略目標的中央政府的存在是不可或缺的關鍵制度條件。從40年改革開放和財政建設實踐來看，可以發現中央政府在提供財政制度激勵、保障市場化方向和服務現代化建設等方面都發揮著關鍵作用。主要體現在：第一，基于改革的試驗、探索和過程性質，中央政府能夠在堅持現代化強國建設總體戰略下，允許一定程度的財政制度不規范、不統一、不完善，給予地方政府較大的制度彈性空間，從而構成對地方政府的基本激勵。第二，在中央政府必要的財政寬容限度內，地方政府能夠獲得實現沖動的手段，包括一些不規范的財政手段。第三，當不規范手段產生的負面影響超出容忍限度時，中央政府及時出面進行約束，引導地方政府行為逐步規范化與市場化，從而使地方政府實現增長的方式越來越符合市場化改革的要求。

市場取向的包容性財政是40年財政改革的實踐特征。中央政府財政容忍與地方政府財政自主相對應，構成了市場取向的包容性財政框架的基本體系以及具有中國特色的央地財政關系和財政激勵體系。這種包容性財政制度安排是中國通過鼓勵地方政府開展競爭而能夠最終實現經濟改革與發展持續進行的重要內在驅動力量，也構成了中國特色財政改革發展的重要實踐特征。這種實踐特征主要體現為：一是包容性財政為地方政府競爭提供了制度彈性空間，使地方政府競爭得以持續開展。二是包容性財政框架下中央政府通過對特定行為容忍邊界的掌控，兼顧了地方活力與中央駕馭能力的統一，保障了中國整體市場化改革進程的穩步推進。三是包容性財政刻畫了市場化改革進程中動態調整的制度特征，能夠揭示改革進程中央地財政關系調整和央地政府行為選擇的內在邏輯。包容性財政視角下中央政府和地方政府之間的博弈，既是中國漸進性改革得以持續進行的重要制度邏輯，也蘊含著從財政角度觀察和解釋過去40年改革和發展的實踐邏輯。

三、特殊與一般：70年財政發展的理論邏輯

70年財政理論發展的核心，是在服從和服務于社會主義現代化強國建設過程中對財政本質和基本職能的界定，其具體內容和過程表現為財政作為工具和手段，對其與實現現代化的基本制度、基本體制和其他手段之間關系的認識。從改革開放前探索社會主義建設過程中更多關注社會主義制度的國際經驗和一般特征，到改革開放后提出和探索中國特色社會主義道路，進而在經濟建設方面提出和建立社會主義市場經濟體制。面對不斷發展的實踐，在財政的一般性和特殊性之間反復思考，使中國的財政理論建設具有極大的豐富性和包容性。

“國家分配論”，在何種意義上過時和被誤讀？“國家分配論”的歷史地位和影響之所以得以形成，主要是因為它能夠解釋和適應那個歷史發展階段上的經濟體制實踐和財政運行特征，能夠較好地論證采取和堅持計劃經濟體制的必然性。“國家分配論”改革開放后受到的諸多質疑和挑戰，但必須承認任何財政理論的一般性都只能是從財政實踐的特殊性或者具體性解釋中產生的，中國財政理論基礎始終處于發展之中。

“社會共同需要論”，如何認識中國特殊道路的一般性理論基礎？“社會共同需要論”標志著我國在改革開放后逐步放棄計劃經濟體制，探索向市場經濟體制轉軌背景下，財政理論對這種轉軌現實的適應性調整和探索，對于在市場化改革過程中逐步深化社會主義財政所內涵的人民性、公共性本質訴求的認識，為逐步實現財政支出的公共化并為將來市場經濟條件下的公共財政建設提供了觀念基礎。

“公共財政論”，如何認識市場經濟體制與社會主義制度的統一性？當前正在發生著的關于重新認識和評價“公共財政論”的話題，反映和折射出黨的十八屆三中全會提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”的定位之后，基于國家治理現代化的新發展階段要求對公共財政理論的深刻反思和新的探索。無論是公共財政理論提出時出現的較多爭議，還是當前圍繞國家治理現代化要求對財政學理論進行的新探索，在中國特色財政理論不斷演進發展過程都是合理的。這些爭論探索圍繞市場經濟條件公共財政所具有的一般性特征如何與中國財政實踐的特殊性相結合而展開，反映了財政理論建設的邏輯方向。

歷史態度和實踐思維，如何構建關于中國財政70年的“思想史”？財政服從和服務于社會主義現代化強國建設，中國現代化建設要求國家主導和中央權威，這些歷史邏輯和實踐特征決定了不同歷史時期財政思想之間的內在聯系和邏輯演進方向。通過回顧財政思想的歷史，我們可以得到以下啟示：一是中國財政理論必須且應該與中國財政發展、改革實踐相結合，但在強調中國財政實踐道路特殊性的同時，也應更加重視中國的財政理論必須具備和承認財政的一般性原則、關系和理論框架，唯此才能真正形成自身的理論特色；二是財政理論必須貼近和解釋中國的實踐道路和問題，但理論的功能不僅僅是反映和解釋現實，也不僅僅表現為對于國家決策、制度安排和政策主張的解釋或論證，時時站在相對的歷史遠處冷靜思考財政的現實更加必要；三是當前圍繞國家治理現代化命題而出現的諸多新理論新觀點，在某種意義上是財政理論建設聚焦現實決策的慣性使然，但如果沒有實現新的在歷史問題和研究對象上的認識深化或開拓，曇花一現式的理論創新仍然是有可能的。在此意義上，采取歷史和實踐的態度對于構建新中國財政發展某種意義上的“思想史”是非常必要的。

結論與建議

始終服從和服務于社會主義現代化強國建設，財政已經走過了70年，未來30年將按照“兩步走”戰略最終建成社會主義現代化強國。財政如何通過深化改革更好地服務于這一目標，需要從以下幾個方面進行體制設計和政策安排：

一是堅持服從和服務于社會主義現代化強國建設的歷史主線，抓住和圍繞新時代社會主要矛盾的變化，以實現人民對美好生活向往為目標，全面發揮財政對供給側結構性改革、民主參與、文化建設、社會治理和生態保護的保障性功能，從根本上解決發展不平衡不充分的突出矛盾和問題，牽動和推進全面高質量發展。

二是堅持財政是國家治理基礎和重要支柱的功能定位和維護中央政府權威的實踐邏輯，抓住和圍繞體制機制改革這個財政改革發展的核心問題，立足探索試驗式治理向頂層設計式治理轉換的實踐要求，采取更大力度、更具突破性的改革措施推動政府職能轉變，解決政府與市場關系、政府間尤其是省以下地方政府事權關系等體制痛點難點問題，著力建設權責一致、激勵有效的現代財政制度，為實現國家治理體系和治理能力現代化奠定制度基礎。

三是堅持探索社會主義市場經濟體制下的政府與市場關系、央地財政關系，在全面深化改革背景下逐漸謀劃更加規范的政府間財政體制和政府的職能作用，設計合理的制度安排引導地方政府的競爭行為，并使這種競爭有利于改革與發展。這些方面都有可能走出中國的獨特道路，產生中國實踐的獨特經驗。

四是堅持財政理論建設必須尊重歷史和反映實踐的基本邏輯，財政理論建設和探索必須貼近和解釋中國的實踐道路和問題，既要體現為對現實問題的反饋和指導，也要思考財政的歷史和未來。在講好中國財政故事的同時，探索更具普遍意義的財政理論的創新。

（作者系東北財經大學經濟與社會發展研究院教授、東北財經大學公共管理學院教授）

（來源：《管理世界》2019年第9期）