創(chuàng)新開(kāi)路應(yīng)于法有據(jù)

當(dāng)前，浦東改革開(kāi)放進(jìn)入新的歷史階段，一系列“大招”背后是肩負(fù)創(chuàng)新開(kāi)路的新使命。在依法治國(guó)的前提下，既要大膽試、大膽闖、自主改，也要做到“重大改革于法有據(jù)”。

　　實(shí)踐證明，行之有效的改革開(kāi)放措施應(yīng)及時(shí)通過(guò)立法進(jìn)行確認(rèn)，以此來(lái)鞏固改革開(kāi)放的成果。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立以來(lái)，累計(jì)有127個(gè)創(chuàng)新事項(xiàng)及“證照分離”改革試點(diǎn)等制度創(chuàng)新成果在全國(guó)、全市復(fù)制推廣，有效發(fā)揮了“試驗(yàn)田”的作用。在尚不能對(duì)改革開(kāi)放創(chuàng)新舉措進(jìn)行全國(guó)立法的前提下，浦東新區(qū)可以通過(guò)地方立法將這些開(kāi)放創(chuàng)新舉措予以固化、總結(jié)，形成更規(guī)范、更標(biāo)準(zhǔn)的制度經(jīng)驗(yàn)，為下階段的進(jìn)一步擴(kuò)大開(kāi)放、深化改革提供支撐和保障，也為全國(guó)改革開(kāi)放提供浦東樣板。

　　同時(shí)，過(guò)去一些開(kāi)放創(chuàng)新措施在全球化、法治化的視野下更像政府文件的宏觀安排，缺乏細(xì)化性和應(yīng)變性，有時(shí)還可能對(duì)擴(kuò)大開(kāi)放、參與全球競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生某些不利影響。通過(guò)探索地方立法，將重要的改革開(kāi)放舉措率先納入法治軌道，可以將宏觀舉措細(xì)化為可操作、可執(zhí)行的具體規(guī)范。之后，經(jīng)過(guò)地方立法實(shí)踐的檢驗(yàn)，再將規(guī)范性文件上升為法律文件。這樣一來(lái)，更有針對(duì)性，也更能提升競(jìng)爭(zhēng)底氣。

　　從“當(dāng)好排頭兵中的排頭兵、先行者中的先行者”的定位來(lái)看，浦東新區(qū)可在地方立法上作進(jìn)一步探索和嘗試。重點(diǎn)應(yīng)圍繞自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)尤其是新片區(qū)建設(shè)，在進(jìn)一步擴(kuò)大開(kāi)放和深化改革的重大措施上予以突破。

　　第一，在貿(mào)易規(guī)則方面，應(yīng)積極主動(dòng)對(duì)接國(guó)際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則。當(dāng)前，中國(guó)不斷提升全球經(jīng)濟(jì)治理的話語(yǔ)權(quán)，正在由規(guī)則適應(yīng)者向規(guī)則制定者加速轉(zhuǎn)變。浦東新區(qū)應(yīng)以自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)新片區(qū)建設(shè)為契機(jī)，按照國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施新一輪高水平對(duì)外開(kāi)放的壓力測(cè)試，通過(guò)地方立法增加先行先試國(guó)際先進(jìn)規(guī)則的重大舉措，把一些難點(diǎn)、焦點(diǎn)問(wèn)題，包括通關(guān)合作、環(huán)境保護(hù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、國(guó)有企業(yè)、爭(zhēng)端解決機(jī)制等，放到浦東新區(qū)內(nèi)加以探索，加快與國(guó)際先進(jìn)規(guī)則接軌進(jìn)程，切實(shí)提高境內(nèi)外投資者的投資便利化和自由度。

　　第二，在服務(wù)業(yè)開(kāi)放方面，服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開(kāi)放是浦東新區(qū)的特色之一。尤其是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)以來(lái)，服務(wù)業(yè)開(kāi)放措施累計(jì)37項(xiàng)，落地項(xiàng)目超過(guò)2900個(gè)。但是，服務(wù)貿(mào)易規(guī)則仍整體缺乏統(tǒng)一性。同時(shí)，參照世界貿(mào)易組織的統(tǒng)計(jì)，在12大類服務(wù)部門和143個(gè)服務(wù)項(xiàng)目之中，我國(guó)還有不少服務(wù)行業(yè)無(wú)法可依、無(wú)章可循。浦東新區(qū)可以針對(duì)性地探索立法，為下階段的服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開(kāi)放提供法律保障。

　　第三，在金融風(fēng)險(xiǎn)防范方面，金融開(kāi)放、資本項(xiàng)下可兌換是建設(shè)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的重點(diǎn)任務(wù)。金融業(yè)不同于其他行業(yè)，其系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)給經(jīng)濟(jì)社會(huì)造成巨大的破壞影響。因此，金融創(chuàng)新需特別注重風(fēng)險(xiǎn)防范，建立健全資本流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制與應(yīng)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急機(jī)制。在這方面，浦東新區(qū)可以學(xué)習(xí)借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)地方立法構(gòu)建宏觀審慎監(jiān)管的具體制度和指標(biāo)體系，構(gòu)建金融風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急機(jī)制和臨時(shí)性資本管制機(jī)制等。

　　第四，在社會(huì)信用體系建設(shè)方面，《上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例》第39條規(guī)定“對(duì)信用良好的企業(yè)和個(gè)人實(shí)施便利措施，對(duì)失信企業(yè)和個(gè)人實(shí)施約束和懲戒”，但如何具體實(shí)施約束和懲戒沒(méi)有規(guī)定。今年8月，浦東新區(qū)獲評(píng)國(guó)家第二批社會(huì)信用體系建設(shè)示范城市（區(qū)），可以抓住這個(gè)契機(jī)探索社會(huì)信用體系建設(shè)立法，通過(guò)地方立法明確規(guī)定“一處失信、處處受限”主要包括哪些方面，以此來(lái)解決受限領(lǐng)域不清問(wèn)題，建立懲罰性賠償懲戒等制度。

　　第五，在政府治理方面，浦東新區(qū)圍繞打造提升政府治理能力先行區(qū)的目標(biāo)要求，不斷探索創(chuàng)新政府管理方式。其中，很多方面需要地方立法予以確認(rèn)。例如，根據(jù)中央關(guān)于“監(jiān)管要在創(chuàng)新方式、科學(xué)有效上下功夫”的指示精神，浦東新區(qū)建立以“雙告知、雙反饋、雙跟蹤、雙隨機(jī)、雙評(píng)估、雙公示”為內(nèi)容的政府綜合監(jiān)管機(jī)制，形成事中事后監(jiān)管閉環(huán)。目前，“六個(gè)雙”監(jiān)管已在浦東新區(qū)21個(gè)監(jiān)管部門實(shí)施，涉及許可和檢查的108個(gè)行業(yè)（領(lǐng)域）全覆蓋，30多萬(wàn)家市場(chǎng)主體基本信息納入監(jiān)管平臺(tái)。下一步，可以通過(guò)制定地方政府規(guī)章，進(jìn)一步規(guī)范措施制定、操作規(guī)程和地方標(biāo)準(zhǔn)。這也是打造一流營(yíng)商環(huán)境的重要舉措。（作者單位：華東政法大學(xué)）