強大的國家目標實現能力是中國體制的重要特征，就如同毛澤東在新中國成立初期所宣告的那樣，“我們的目的一定要達到。我們的目的一定能夠達到。”

評估中國國家目標實現情況，五年規劃是很好的對象，它體現了國家量化目標，同時又具有延續性，近乎涵蓋了在此之前整個新中國的歷史。中國從1953年開始實行第一個五年計劃，現在是第13個五年規劃。我們對歷次五年（計劃）規劃目標實現情況進行了評估，可以發現兩個很突出的特點：第一，總體而言，中國具有很強的國家目標實現能力，雖然其中有好有差，但是總體上實現了目標。第二，改革開放以后總體上比改革開放之前完成情況要好，而且完成率趨于上升，“十一五”規劃22個指標完成了20個，“十二五”規劃24個指標完成了23個。從“十三五”規劃前三年實施情況來看，25項指標中22項進展達到或者超過預期進度，預計又是一個完成率很高的五年規劃。

為何中國具有強大的國家目標實現能力？為何有的國家能夠實現國家目標，而有的國家卻不能？本文以五年規劃為例加以說明。

目標匹配機制：“集思廣益”，政治引導以及規劃銜接

目標治理最重要的機制是目標匹配機制。這點類似企業的目標管理理論，不是通過上級對下級的指令性支配，而是通過“自我控制”實現個體目標跟組織目標的匹配。決策者的目標固然取決于其利益，同時也受制于其認知，目標匹配主要是通過信息交流影響參與者認知來實現的。

首先是參與型目標制定。中國已經形成了五年規劃編制“集思廣益”型決策，在長達近兩年的規劃編制過程中，不同系統、不同層面的無數工作人員都參與到這個過程中，通過共同思考未來五年發展路徑，相互交流信息，相互協商，從而達成未來發展方向的共識。

其次是政治引導。中央通過政治引導將地方的積極性有效地引導到中央的政策目標上來。五年規劃編制過程中，地方的五年規劃由地方的人大審議通過。地方五年規劃的審批在中央之前，如何保證地方的五年規劃與中央精神一致——主要就是通過政治引導。除此之外，五年規劃制定之后會在全社會廣泛地宣講、動員組織學習，這本身就是一種信息傳遞機制。

第三是規劃銜接機制。地方五年規劃需要和國家五年規劃相銜接。例如，“十二五”期間中國主動推動快速發展向科學發展轉型，中央主動降低了經濟增長目標，但是許多地方政府仍然追求高增長。2011年1月，國家發改委特別要求地方要降低GDP指標。最后，大部分提出過高GDP增長指標的省份調低了指標，特別是提出翻一番目標的省份都下調了目標值。最后各省“十二五”規劃經濟增長率平均值為10.6%，雖然仍然大大高于中央的7%，但是已經比各省原本的要求大大降溫。

由此可見，目標匹配機制基本能保證通過地方執行自身目標，實現國家目標。

目標實施機制：目標責任制，激勵綜合機制以及項目制

目標匹配主要是通過影響認知推動目標實現，目標實施則主要依靠調整利益來推動目標的實現。具體來說主要有以下幾個機制：

第一是目標責任制。五年規劃實施是目標責任制運作的典型。我國在“十一五”規劃中引入了約束性指標與預期性指標。約束性指標是中央政府在公共服務和涉及公眾利益領域對地方政府和中央政府有關部門提出的工作要求，其實施就采用了目標責任制的方式。目標責任制主要包括四個環節：目標分解、目標評估、目標督促、目標考核。目標分解主要是將宏大的目標加以分解，明確工作安排與責任主體。五年規劃制定后還要制定工作分工，條條上按照部門進行分解，塊塊上逐級層層分解，時間上逐年分解。規劃目標分解后，需要進行跟蹤與督促，建立約束性指標考核制度，將約束性指標納入各地區各部門經濟社會發展綜合評價和績效考核，并將若干重點指標納入各地區領導干部的政績考核。“十三五”規劃專門出臺文件，明確要求“地方各級政府要將《綱要》章節指標納入工作分工、監測評估、督查考核范圍”。

目標責任制甚至能影響到企業。比如“十一五”規劃節能目標就影響到企業，后來開展了“千家企業節能行動”，入選的千家企業占全國能源消費總數的33%。僅這一項行動，預計就能夠實現節能1億噸左右標準煤。千家企業節能行動的主體是國有企業。除此之外，地方政府也都確定了本區域的重點耗能企業，并向相關企業下達節能考核指標。

第二是綜合激勵機制。規劃實施激勵機制是政治手段、法律手段、行政手段、經濟手段綜合運用的結果。對企業而言主要是經濟激勵。經濟激勵機制會影響到企業自身的經營活動，從投入要素來看，不符合國家的目標導向，就無法獲得國家的土地審批，同時也很難獲得銀行貸款，或者其他方式的融資。同時，是否符合國家目標還會影響企業的收支平衡表，包括稅收優惠、財政補貼、價格政策等。

第三是項目制。工程和項目既是國家規劃目標“落地”的具體抓手，也是地方政府競爭國家資源的最重要的“計劃盤子”。社會主義集中力量辦大事的一個重要體現就是人財物等資源集中向規劃確定的重點項目和工程配置。每年有大量中央專項資金是通過“項目制”的方式分配給地方，除了財政“專項轉移支付”之外，還有通過中央部委向地方轉移的資金，而地方政府也逐級采取項目制的方式分配資金。除了財政資金之外，土地等要素也和項目掛鉤。項目也是整合社會資源的平臺，市場與社會主體作為項目的最終承接方，除了通過競爭擇優的方式獲得項目之外，也需要投入相應的資源。

例如，“十三五”規劃確定了165項重大工程項目，既包括工程建設類的硬工程，也包括環境類的軟工程項目，這些項目確定后，除了按照目標管理的方式確定責任分工、建立任務清單、建立實施臺賬、進行在線監測之外，還成為整合政府、企業、社會多元資源的平臺。政府除了財政投入、用地保障之外，還通過創新投融資機制，引導社會資本與社會力量參與。

目標調適機制：國家層面上的“干中學”

目標調適機制使得國家目標能夠根據實際情況進行調整。諾斯曾指出，長期增長的關鍵是適應性效率而不是配置效率。不但經濟增長如此，制度的長期持續性關鍵也在于適應性效率。

中國目標治理體制為自發適應性保留了充分的空間。不同于計劃經濟時期的計劃，五年規劃不介入微觀經濟活動，不干預市場主體自由選擇，規劃與市場主體的關系類似于物理學上的順磁性概念：規劃就如同外部的磁場，而市場中的企業就如同磁鐵中的無數小磁針；這些小磁針會指向四面八方，只不過在統計概率上更多地指向外部磁場的方向，外部磁場越強，概率就越高。我們可以做個類比，目標治理機制下企業對于規劃的順應形成的微觀自由與宏觀有序的現象可以稱為“順規劃性”。

此外，還有一種自覺適應性，即人類對于環境的主動適應與調整。中國的目標治理提供了自覺適應性的來源。目標治理提供了縮小認知與現實之間差距的機制。

強大的實施能力本身構成了體制適應性關鍵的一環。許多研究都將適應性的焦點放在意見的自由表達上。問題在于如果缺乏執行力，再多的意見表達也只會淪于空談，而不會帶來實質的體制調整。例如，美國每隔一段時間都會出現的校園等公共場所槍擊案，都會引起全社會廣泛的自由的討論，但是熱點一過去，就又一切如舊，什么改變也不會發生。

目標調適更深層次的邏輯在于對于人類通過認知改變機制的認識。實踐本身是客觀世界與主觀世界的雙向改造過程，只有嘗試去改變世界，才能更好地認知世界。不僅在組織層面存在“干中學”，在國家層面也存在“干中學”，通過實踐來學習恰恰是理解中國模式的關鍵。就如同有人將市場體制理解為微觀層面的通過試錯進行學習的機制一樣，規劃同樣是一種宏觀層面的通過實踐進行學習的機制。

因而，中國的目標治理是一種雙向調適機制，通過規劃實施實現認知對于現實的調適，同時根據實施結果的反饋，修正認知與目標，實現現實對于認知的調適。基于“目標-實施-新目標-再實施”的持續進行的政策循環，方能縮小認知與現實的差距。

以五年為周期的規劃編制與實施的循環，也是政策學習的循環。制定五年計劃（規劃）時都會回顧前一個五年計劃（規劃）的實現情況，總結經驗教訓，并分析國內外形勢的變化，重新思考未來五年的發展方向與思路，并進行戰略設計。我國于“十五”計劃首次引入中期評估。規劃評估恰恰是認知與現實之間的連接，一方面調整目標實施的偏差，促進目標實現；另一方面如果出現了重大的偏離，可以根據規劃評估情況對規劃進行調整。“十三五”規劃開始引入年度監測，動態掌握規劃實施情況，根據需要對規劃做出動態調整。

五年規劃的調適性也表現在目標的延續性與創新性結合上。從“六五”以來的五年規劃指標演變情況可以看出，五年規劃發展目標具有明顯的延續性，平均有43%的指標來源于上一個五年計劃（規劃），其中“七五”最多，達到65%。同時，五年規劃的指標平均有62%的指標為更新指標，其中52%為新增指標，這表現出五年規劃的創新性。尤其是發展戰略發生重大調整的情況下，指標更新情況更為明顯，例如“六五”有78%的指標都是新增指標。

當然目標治理也有其缺陷與局限性，并非所有領域都適用目標治理，同時需要與其他治理方式有機配合，盡可能揚長避短。目標治理機制之所以能夠有效運行的體制前提，首先是中國共產黨的長期執政與實事求是的工作傳統，使得我們能夠規劃長遠目標，并根據實施情況對目標進行自覺調適，避免了競爭性選舉體制的“短期行為的專制”問題。

（作者為清華大學國情研究院副院長）