五年規(guī)劃：中國(guó)式“目標(biāo)治理”

強(qiáng)大的國(guó)家目標(biāo)實(shí)現(xiàn)能力是中國(guó)體制的重要特征，就如同毛澤東在新中國(guó)成立初期所宣告的那樣，“我們的目的一定要達(dá)到。我們的目的一定能夠達(dá)到。”

評(píng)估中國(guó)國(guó)家目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況，五年規(guī)劃是很好的對(duì)象，它體現(xiàn)了國(guó)家量化目標(biāo)，同時(shí)又具有延續(xù)性，近乎涵蓋了在此之前整個(gè)新中國(guó)的歷史。中國(guó)從1953年開始實(shí)行第一個(gè)五年計(jì)劃，現(xiàn)在是第13個(gè)五年規(guī)劃。我們對(duì)歷次五年（計(jì)劃）規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行了評(píng)估，可以發(fā)現(xiàn)兩個(gè)很突出的特點(diǎn)：第一，總體而言，中國(guó)具有很強(qiáng)的國(guó)家目標(biāo)實(shí)現(xiàn)能力，雖然其中有好有差，但是總體上實(shí)現(xiàn)了目標(biāo)。第二，改革開放以后總體上比改革開放之前完成情況要好，而且完成率趨于上升，“十一五”規(guī)劃22個(gè)指標(biāo)完成了20個(gè)，“十二五”規(guī)劃24個(gè)指標(biāo)完成了23個(gè)。從“十三五”規(guī)劃前三年實(shí)施情況來看，25項(xiàng)指標(biāo)中22項(xiàng)進(jìn)展達(dá)到或者超過預(yù)期進(jìn)度，預(yù)計(jì)又是一個(gè)完成率很高的五年規(guī)劃。

為何中國(guó)具有強(qiáng)大的國(guó)家目標(biāo)實(shí)現(xiàn)能力？為何有的國(guó)家能夠?qū)崿F(xiàn)國(guó)家目標(biāo)，而有的國(guó)家卻不能？本文以五年規(guī)劃為例加以說明。

目標(biāo)匹配機(jī)制：“集思廣益”，政治引導(dǎo)以及規(guī)劃銜接

目標(biāo)治理最重要的機(jī)制是目標(biāo)匹配機(jī)制。這點(diǎn)類似企業(yè)的目標(biāo)管理理論，不是通過上級(jí)對(duì)下級(jí)的指令性支配，而是通過“自我控制”實(shí)現(xiàn)個(gè)體目標(biāo)跟組織目標(biāo)的匹配。決策者的目標(biāo)固然取決于其利益，同時(shí)也受制于其認(rèn)知，目標(biāo)匹配主要是通過信息交流影響參與者認(rèn)知來實(shí)現(xiàn)的。

首先是參與型目標(biāo)制定。中國(guó)已經(jīng)形成了五年規(guī)劃編制“集思廣益”型決策，在長(zhǎng)達(dá)近兩年的規(guī)劃編制過程中，不同系統(tǒng)、不同層面的無數(shù)工作人員都參與到這個(gè)過程中，通過共同思考未來五年發(fā)展路徑，相互交流信息，相互協(xié)商，從而達(dá)成未來發(fā)展方向的共識(shí)。

其次是政治引導(dǎo)。中央通過政治引導(dǎo)將地方的積極性有效地引導(dǎo)到中央的政策目標(biāo)上來。五年規(guī)劃編制過程中，地方的五年規(guī)劃由地方的人大審議通過。地方五年規(guī)劃的審批在中央之前，如何保證地方的五年規(guī)劃與中央精神一致——主要就是通過政治引導(dǎo)。除此之外，五年規(guī)劃制定之后會(huì)在全社會(huì)廣泛地宣講、動(dòng)員組織學(xué)習(xí)，這本身就是一種信息傳遞機(jī)制。

第三是規(guī)劃銜接機(jī)制。地方五年規(guī)劃需要和國(guó)家五年規(guī)劃相銜接。例如，“十二五”期間中國(guó)主動(dòng)推動(dòng)快速發(fā)展向科學(xué)發(fā)展轉(zhuǎn)型，中央主動(dòng)降低了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，但是許多地方政府仍然追求高增長(zhǎng)。2011年1月，國(guó)家發(fā)改委特別要求地方要降低GDP指標(biāo)。最后，大部分提出過高GDP增長(zhǎng)指標(biāo)的省份調(diào)低了指標(biāo)，特別是提出翻一番目標(biāo)的省份都下調(diào)了目標(biāo)值。最后各省“十二五”規(guī)劃經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率平均值為10.6%，雖然仍然大大高于中央的7%，但是已經(jīng)比各省原本的要求大大降溫。

由此可見，目標(biāo)匹配機(jī)制基本能保證通過地方執(zhí)行自身目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)。

目標(biāo)實(shí)施機(jī)制：目標(biāo)責(zé)任制，激勵(lì)綜合機(jī)制以及項(xiàng)目制

目標(biāo)匹配主要是通過影響認(rèn)知推動(dòng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，目標(biāo)實(shí)施則主要依靠調(diào)整利益來推動(dòng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。具體來說主要有以下幾個(gè)機(jī)制：

第一是目標(biāo)責(zé)任制。五年規(guī)劃實(shí)施是目標(biāo)責(zé)任制運(yùn)作的典型。我國(guó)在“十一五”規(guī)劃中引入了約束性指標(biāo)與預(yù)期性指標(biāo)。約束性指標(biāo)是中央政府在公共服務(wù)和涉及公眾利益領(lǐng)域?qū)Φ胤秸�府和中央政府有關(guān)部門提出的工作要求，其實(shí)施就采用了目標(biāo)責(zé)任制的方式。目標(biāo)責(zé)任制主要包括四個(gè)環(huán)節(jié)：目標(biāo)分解、目標(biāo)評(píng)估、目標(biāo)督促、目標(biāo)考核。目標(biāo)分解主要是將宏大的目標(biāo)加以分解，明確工作安排與責(zé)任主體。五年規(guī)劃制定后還要制定工作分工，條條上按照部門進(jìn)行分解，塊塊上逐級(jí)層層分解，時(shí)間上逐年分解。規(guī)劃目標(biāo)分解后，需要進(jìn)行跟蹤與督促，建立約束性指標(biāo)考核制度，將約束性指標(biāo)納入各地區(qū)各部門經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)和績(jī)效考核，并將若干重點(diǎn)指標(biāo)納入各地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)考核。“十三五”規(guī)劃專門出臺(tái)文件，明確要求“地方各級(jí)政府要將《綱要》章節(jié)指標(biāo)納入工作分工、監(jiān)測(cè)評(píng)估、督查考核范圍”。

目標(biāo)責(zé)任制甚至能影響到企業(yè)。比如“十一五”規(guī)劃節(jié)能目標(biāo)就影響到企業(yè)，后來開展了“千家企業(yè)節(jié)能行動(dòng)”，入選的千家企業(yè)占全國(guó)能源消費(fèi)總數(shù)的33%。僅這一項(xiàng)行動(dòng)，預(yù)計(jì)就能夠?qū)崿F(xiàn)節(jié)能1億噸左右標(biāo)準(zhǔn)煤。千家企業(yè)節(jié)能行動(dòng)的主體是國(guó)有企業(yè)。除此之外，地方政府也都確定了本區(qū)域的重點(diǎn)耗能企業(yè)，并向相關(guān)企業(yè)下達(dá)節(jié)能考核指標(biāo)。

第二是綜合激勵(lì)機(jī)制。規(guī)劃實(shí)施激勵(lì)機(jī)制是政治手段、法律手段、行政手段、經(jīng)濟(jì)手段綜合運(yùn)用的結(jié)果。對(duì)企業(yè)而言主要是經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制會(huì)影響到企業(yè)自身的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，從投入要素來看，不符合國(guó)家的目標(biāo)導(dǎo)向，就無法獲得國(guó)家的土地審批，同時(shí)也很難獲得銀行貸款，或者其他方式的融資。同時(shí)，是否符合國(guó)家目標(biāo)還會(huì)影響企業(yè)的收支平衡表，包括稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼、價(jià)格政策等。

第三是項(xiàng)目制。工程和項(xiàng)目既是國(guó)家規(guī)劃目標(biāo)“落地”的具體抓手，也是地方政府競(jìng)爭(zhēng)國(guó)家資源的最重要的“計(jì)劃盤子”。社會(huì)主義集中力量辦大事的一個(gè)重要體現(xiàn)就是人財(cái)物等資源集中向規(guī)劃確定的重點(diǎn)項(xiàng)目和工程配置。每年有大量中央專項(xiàng)資金是通過“項(xiàng)目制”的方式分配給地方，除了財(cái)政“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”之外，還有通過中央部委向地方轉(zhuǎn)移的資金，而地方政府也逐級(jí)采取項(xiàng)目制的方式分配資金。除了財(cái)政資金之外，土地等要素也和項(xiàng)目掛鉤。項(xiàng)目也是整合社會(huì)資源的平臺(tái)，市場(chǎng)與社會(huì)主體作為項(xiàng)目的最終承接方，除了通過競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的方式獲得項(xiàng)目之外，也需要投入相應(yīng)的資源。

例如，“十三五”規(guī)劃確定了165項(xiàng)重大工程項(xiàng)目，既包括工程建設(shè)類的硬工程，也包括環(huán)境類的軟工程項(xiàng)目，這些項(xiàng)目確定后，除了按照目標(biāo)管理的方式確定責(zé)任分工、建立任務(wù)清單、建立實(shí)施臺(tái)賬、進(jìn)行在線監(jiān)測(cè)之外，還成為整合政府、企業(yè)、社會(huì)多元資源的平臺(tái)。政府除了財(cái)政投入、用地保障之外，還通過創(chuàng)新投融資機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)資本與社會(huì)力量參與。

目標(biāo)調(diào)適機(jī)制：國(guó)家層面上的“干中學(xué)”

目標(biāo)調(diào)適機(jī)制使得國(guó)家目標(biāo)能夠根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整。諾斯曾指出，長(zhǎng)期增長(zhǎng)的關(guān)鍵是適應(yīng)性效率而不是配置效率。不但經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)如此，制度的長(zhǎng)期持續(xù)性關(guān)鍵也在于適應(yīng)性效率。

中國(guó)目標(biāo)治理體制為自發(fā)適應(yīng)性保留了充分的空間。不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的計(jì)劃，五年規(guī)劃不介入微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，不干預(yù)市場(chǎng)主體自由選擇，規(guī)劃與市場(chǎng)主體的關(guān)系類似于物理學(xué)上的順磁性概念：規(guī)劃就如同外部的磁場(chǎng)，而市場(chǎng)中的企業(yè)就如同磁鐵中的無數(shù)小磁針；這些小磁針會(huì)指向四面八方，只不過在統(tǒng)計(jì)概率上更多地指向外部磁場(chǎng)的方向，外部磁場(chǎng)越強(qiáng)，概率就越高。我們可以做個(gè)類比，目標(biāo)治理機(jī)制下企業(yè)對(duì)于規(guī)劃的順應(yīng)形成的微觀自由與宏觀有序的現(xiàn)象可以稱為“順規(guī)劃性”。

此外，還有一種自覺適應(yīng)性，即人類對(duì)于環(huán)境的主動(dòng)適應(yīng)與調(diào)整。中國(guó)的目標(biāo)治理提供了自覺適應(yīng)性的來源。目標(biāo)治理提供了縮小認(rèn)知與現(xiàn)實(shí)之間差距的機(jī)制。

強(qiáng)大的實(shí)施能力本身構(gòu)成了體制適應(yīng)性關(guān)鍵的一環(huán)。許多研究都將適應(yīng)性的焦點(diǎn)放在意見的自由表達(dá)上。問題在于如果缺乏執(zhí)行力，再多的意見表達(dá)也只會(huì)淪于空談，而不會(huì)帶來實(shí)質(zhì)的體制調(diào)整。例如，美國(guó)每隔一段時(shí)間都會(huì)出現(xiàn)的校園等公共場(chǎng)所槍擊案，都會(huì)引起全社會(huì)廣泛的自由的討論，但是熱點(diǎn)一過去，就又一切如舊，什么改變也不會(huì)發(fā)生。

目標(biāo)調(diào)適更深層次的邏輯在于對(duì)于人類通過認(rèn)知改變機(jī)制的認(rèn)識(shí)。實(shí)踐本身是客觀世界與主觀世界的雙向改造過程，只有嘗試去改變世界，才能更好地認(rèn)知世界。不僅在組織層面存在“干中學(xué)”，在國(guó)家層面也存在“干中學(xué)”，通過實(shí)踐來學(xué)習(xí)恰恰是理解中國(guó)模式的關(guān)鍵。就如同有人將市場(chǎng)體制理解為微觀層面的通過試錯(cuò)進(jìn)行學(xué)習(xí)的機(jī)制一樣，規(guī)劃同樣是一種宏觀層面的通過實(shí)踐進(jìn)行學(xué)習(xí)的機(jī)制。

因而，中國(guó)的目標(biāo)治理是一種雙向調(diào)適機(jī)制，通過規(guī)劃實(shí)施實(shí)現(xiàn)認(rèn)知對(duì)于現(xiàn)實(shí)的調(diào)適，同時(shí)根據(jù)實(shí)施結(jié)果的反饋，修正認(rèn)知與目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)對(duì)于認(rèn)知的調(diào)適。基于“目標(biāo)-實(shí)施-新目標(biāo)-再實(shí)施”的持續(xù)進(jìn)行的政策循環(huán)，方能縮小認(rèn)知與現(xiàn)實(shí)的差距。

以五年為周期的規(guī)劃編制與實(shí)施的循環(huán)，也是政策學(xué)習(xí)的循環(huán)。制定五年計(jì)劃（規(guī)劃）時(shí)都會(huì)回顧前一個(gè)五年計(jì)劃（規(guī)劃）的實(shí)現(xiàn)情況，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并分析國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的變化，重新思考未來五年的發(fā)展方向與思路，并進(jìn)行戰(zhàn)略設(shè)計(jì)。我國(guó)于“十五”計(jì)劃首次引入中期評(píng)估。規(guī)劃評(píng)估恰恰是認(rèn)知與現(xiàn)實(shí)之間的連接，一方面調(diào)整目標(biāo)實(shí)施的偏差，促進(jìn)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)；另一方面如果出現(xiàn)了重大的偏離，可以根據(jù)規(guī)劃評(píng)估情況對(duì)規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整。“十三五”規(guī)劃開始引入年度監(jiān)測(cè)，動(dòng)態(tài)掌握規(guī)劃實(shí)施情況，根據(jù)需要對(duì)規(guī)劃做出動(dòng)態(tài)調(diào)整。

五年規(guī)劃的調(diào)適性也表現(xiàn)在目標(biāo)的延續(xù)性與創(chuàng)新性結(jié)合上。從“六五”以來的五年規(guī)劃指標(biāo)演變情況可以看出，五年規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)具有明顯的延續(xù)性，平均有43%的指標(biāo)來源于上一個(gè)五年計(jì)劃（規(guī)劃），其中“七五”最多，達(dá)到65%。同時(shí)，五年規(guī)劃的指標(biāo)平均有62%的指標(biāo)為更新指標(biāo)，其中52%為新增指標(biāo)，這表現(xiàn)出五年規(guī)劃的創(chuàng)新性。尤其是發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)生重大調(diào)整的情況下，指標(biāo)更新情況更為明顯，例如“六五”有78%的指標(biāo)都是新增指標(biāo)。

當(dāng)然目標(biāo)治理也有其缺陷與局限性，并非所有領(lǐng)域都適用目標(biāo)治理，同時(shí)需要與其他治理方式有機(jī)配合，盡可能揚(yáng)長(zhǎng)避短。目標(biāo)治理機(jī)制之所以能夠有效運(yùn)行的體制前提，首先是中國(guó)共產(chǎn)黨的長(zhǎng)期執(zhí)政與實(shí)事求是的工作傳統(tǒng)，使得我們能夠規(guī)劃長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，并根據(jù)實(shí)施情況對(duì)目標(biāo)進(jìn)行自覺調(diào)適，避免了競(jìng)爭(zhēng)性選舉體制的“短期行為的專制”問題。

（作者為清華大學(xué)國(guó)情研究院副院長(zhǎng)）