推進新時代公共法律服務體系建設

黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確提出建設完備的法律服務體系，推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設。推進公共法律服務體系建設是回應我國法治建設領域中面臨的新情況新問題的重要改革舉措和制度規劃。一方面，隨著依法治國方略的不斷深入，守法用法成為一種社會常態，人民群眾對法律服務的需求日益增長。另一方面，市場中專業法律服務的高昂費用和公共法律服務質量不高的狀況，造成人民群眾基本的法律需求無法得到滿足。如何讓全民普惠均等地獲得法律服務成為政府的基本職責之一，而公共法律服務體系建設則是政府主導提供的一種新型公共服務。

提供公共服務是政府公共職能的重要組成部分，而公共法律服務是公共服務體系中不可或缺的組成部分。隨著我國政府角色從“全能型”向“服務型”轉變，公共法律服務體系是政府公共服務體系的進一步擴展和提升。公共法律服務體系是由政府主導提供，全社會公眾共同參與，旨在滿足全體公民基本法律服務需求的法律服務體系。該體系具有兩個方面的典型特征，其一是具有普惠性，區別于針對特定群體和地區的法律服務，比如刑事訴訟中對特殊的犯罪嫌疑人和被告人進行的法律援助，而是強調對于機會平等及其實現可能性的保護，讓每一個公民均等地享有和獲得法律服務，讓法律服務成為人民群眾都可享有的“常用品”。其二是基本性，任何一種服務都需要成本，具有普惠性的公共法律服務只是滿足人民群眾的基本法律需求，提供的是一種兜底性保障。這種基本法律服務的范圍會隨著我國經濟水平的發展不斷進行調整，逐步提升公共法律服務的范圍和質量。

當前，如何加快推進公共法律服務體系建設，關系到人民群眾美好生活的實現，關系到國家治理體系和治理能力現代化水平的提升。在2014年發布的《司法部關于推進公共法律服務體系建設的意見》的基礎上，結合各個地方政府不斷探索公共法律服務的成熟經驗，2019年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加快推進公共法律服務體系建設的意見》。這是公共法律服務體系建設的“2.0版”，對我國公共法律服務體系建設提出了規劃藍圖和具體措施。我們要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持以人民為中心的發展思想，堅持把黨的領導貫穿到公共法律服務體系建設的全過程和各方面，在新時代從多個維度推進公共法律服務體系建設，切實增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

第一，協調公共法律服務體系建設中的政府主導和社會參與。公共法律服務是政府公共職能的重要組成部分，因此落實政府在推進公共法律服務體系建設中的主體責任是題中應有之義。在充分發揮我國各級政府職能的基礎上，我們應進一步提升各類社會主體參與公共法律服務的積極性主動性，使政府主導與社會參與相輔相成，共同發揮作用。政府的主導作用主要體現在，首先，整體負責公共法律服務體系的規劃編制、政策銜接、標準制定實施、服務實施和財政保證等，健全對接機制，發揮統籌作用。其次，全面推進公共法律服務的管理、實施、評估與監督，發揮提供公共法律服務的主體作用。最后，培育和壯大社會、市場等各類公共法律服務提供主體，鼓勵和支持社會力量通過多種途徑參與公共法律服務。同時，社會參與的作用具有必然性和廣泛性。社會參與的必然性在于政府沒有必要提供所有的公共法律服務，因此鼓勵和引導市場性和社會性力量參與其中具有必要性。比如，將屬于政府職責范圍且適宜通過市場化方式提供的服務事項納入政府購買服務范圍，這也是世界其他國家的成功經驗。社會參與的廣泛性體現在公共法律服務體系服務于廣大民眾，也需要更多的團體、機構和人員加入到公共法律服務體系中。比如，切實發揮律師協會、公證協會、基層法律服務協會等行業組織的作用，加強法律服務志愿者團體建設，動員各界力量積極參與提供公共法律服務。

第二，平衡公共法律服務體系建設中的供給導向與需求導向。在實踐中，公共法律服務體系建設有兩種各有側重的模式，一種是供給導向的公共法律服務，強調政府根據政策偏好和自身能力提供公共法律服務的類型、質量和數量。這種導向的優勢在于政府的量力而行，但缺點在于容易忽視公共法律服務的最終目的，追求短平快的政績目標，提供的服務產品不符合民眾的需求。另一種是需求導向的公共法律服務，強調政府需要根據公眾需求確定公共法律服務的內容，從而提升公共法律服務的成效，但是這種導向的公共法律服務被認為面臨著技術操作上的難題。在公共法律服務體系建設中，這兩種導向并不是非此即彼、相互矛盾的關系，而是可以相互補充，達到一種平衡。平衡的關鍵點在于如何將政府的決策偏好和公眾需求融合在一起。這種平衡和融合的途徑主要有政治和技術兩個方面，前者重在加強黨委領導，發揮黨的領導和監督作用，從政治上確保以人民為中心的發展思想的貫徹落實。后者重在從技術上確保政府了解民眾的需求，比如設置專門的互聯網平臺收集民眾意見。因此平衡兩種導向的公共法律服務模式需要以需求導向為前提，以供給導向為保障，全面推進公共法律服務體系建設的良性運行。

第三，兼顧公共法律服務體系的普惠平等與重點推進。作為一個發展中國家，我國經濟發展的不平衡直接影響到政府提供公共服務的普惠性和均等性。在很長一段時間，城鎮與鄉村之間、發達與不發達地區之間、一般民眾與特殊群體之間獲得的公共法律服務存在較大的差距和不平等，不僅體現在不同群體與地區之間政府提供的公共法律服務的程度差異，更體現在數量多少的差距。因此，普惠均等是加快推進公共法律服務體系建設的目標，這就要求將涉及每一個公民和家庭的基本公共法律服務惠及所有群體和地區，實現全國一盤棋。但在實施過程中，并不能搞平均主義，而是需要重點推進，縮小不同群體與地區之間公共法律服務在歷史上形成的差距。目前重點推進的領域主要體現在三個方面。一是重點加強農村和欠發達地區的公共法律服務體系建設，將公共法律服務資源適當“下沉”和傾斜，提升此類地區的公共法律服務水平。二是重點加強特殊群體的基本公共法律服務，比如將低收入群體、殘疾人、農民工、老年人、青少年、單親困難母親等特殊群體和軍人軍屬、退役軍人及其他優撫對象作為公共法律服務的重點對象，增強特殊群體獲得公共法律服務的機會，保障特殊群體基本權益的實現。三是重點加強特定領域的公共法律服務體系建設，這些特定領域和我國的經濟、政治與社會發展密切相關，比如經濟轉型升級領域、黨政機關履職領域、司法領域和對外開放領域等。

第四，統籌公共法律服務體系建設中的制度立法與人才培養。公共法律服務是保障和改善民生的重要舉措，構建公共法律服務體系需要從政策實施走向制度建設，而立法是實現公共法律服務常規化和制度化的重要途徑。實現制度保障的立法內容主要體現在，一是對公共法律服務的內容進行立法，將人民群眾基于當前社會發展能夠享有的公共法律服務納入法律規定，比如當前確立的法律援助、人民調解、法律咨詢、普法宣傳、司法鑒定、公證服務、法律顧問等具體內容。二是對公共法律服務的實施機制進行立法，主要包括：旨在明確不同實施主體之間的職權和責任的統籌協調機制；旨在明確各類法律服務機構的地位、角色和業務范圍等內容的管理機制。三是對公共法律服務的監督和評估機制進行立法，設立科學的評價體系和有效的監督機制，檢驗公共法律服務工作的成效。徒法不足以自行，任何良好的制度都需要高素質的人才隊伍的貫徹實施，因此培養革命化、正規化、專業化和職業化的人才隊伍勢在必行。人才隊伍建設內容主要包括：一是優化公共法律服務隊伍的結構，結合不同的法律服務需求，區分不同層次的法律服務人才，諸如律師、公證員、法律援助人員、仲裁員、司法鑒定人員和人民調解員等；二是加大培養和培訓公共法律服務隊伍，研究制定教育培訓規劃，不斷提升公共法律服務人員的專業素質；三是提升公共法律服務隊伍的職業道德，促進公共法律服務行風建設和誠信體系建設。

（作者系吉林大學法學院教授）