把握風險治理特征 提升風險治理績效

風險治理作為一種應急管理新形態，日益得到世界眾多國家的青睞。黨的十九大及十九屆二中、三中全會均把社會治理提上了議事日程。黨的十九大報告提及“治理”一詞有40多處，多次強調“社會治理”“治理體系”“治理能力”“治理格局”等的重要意義。同時報告中提出要“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”；并進一步指出要“加強預防和化解社會矛盾機制建設”；“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”；等等。傳統應急管理與風險治理有其共性，但也有著十分明顯的區別。把握風險治理的特征，對于我們正確理解風險治理概念與內涵，推進應急管理向風險治理轉型有著重要意義。

聯合國全球治理委員會（Commission on Global Governance，簡稱 CGG）列出了治理的四個特征，可以概括為：治理是一個過程；治理過程的基礎是協調；治理涉及公共部門和私人部門；治理是持續的互動。參照“治理”的特征，結合“風險治理”概念，風險治理的特征可以總結為以下四方面。

第一，風險治理的過程化。具體而言，風險治理是一個動態變化和持續發展的過程。風險治理隨著經濟社會的發展、風險形勢的變化、防災減災模式的變革、人們防災減災意識與能力的改變，必須因時制宜、因地制宜持續不斷地發展，以適應防災減災現實的客觀需求。因此，一方面，要避免傳統應急管理模式下依靠大一統的規章制度，應急工作搞“一刀切”，試圖以不變應萬變；另一方面，風險治理也不能搞“運動戰”，依靠幾場應急“活動”就完成任務。死板地按規章制度搞應急“活動”“政績”“運動戰”“一刀切”以及形式主義，均是傳統應急管理模式下比較普遍的現象和突出的問題。

第二，風險治理主體的多元化。傳統的應急管理模式下，政府公共部門是應急工作的主體，政府往往大包大攬應急事務，而社會公眾參與明顯不足。風險治理能最大限度地將利益相關者納入災害風險治理范疇，治理主體不僅包括政府公共部門，也包括私人組織、社會團體和公民個人。如非政府組織（NGO）、非營利組織（NPO）、企業、廠礦、學校、醫院、社區組織、志愿者組織等，這些公共部門、組織和個體均是風險治理主體。眾多的風險治理主體來自不同的社會階層和群體，他們的社會地位、經濟利益和政治訴求也呈現出多元化的特征。

第三，風險治理的基礎是調和。風險治理主體的多元化，導致這些主體之間的職業、社會階層、經濟利益、政治訴求均有著較大的差異。因此，在風險治理過程中，政府公共部門需要發揮主導、協調作用。同時，政府公共部門也需運用領導治理藝術，調和各風險治理主體間的分歧和矛盾，促進多元主體相互溝通、密切配合、協同應對風險。只有這樣，才可避免非傳統應急管理中依靠行政權威和強制力去命令、支配社會公眾的現象發生。

第四，風險治理注重互動。治理是多主體聯動的公共行為，是一種非預先設定和歷久常新的關于合作的關系實踐。治理不同于行政等級架構下因循守舊地依照固定的程序作出決策，必須摒棄“一言堂”的單向流動模式，走向 “對話式”合作互動模式。具體而言，通過風險治理多主體平等的合作、對話、協商、溝通、疏導等方式，促使各主體之間相互讓步、達成共識、形成合力，協同應對風險。

總之，傳統應急管理實行命令—控制型管理，采取行政手段發號施令，但均與風險治理要求的“過程”“多元”“互動”“調和”背道而馳。在提倡治理現代化的今天，傳統的應急管理不能適應復雜、嚴重和頻繁的風險形勢，其應急管理模式的局限性日益顯現。相對而言，風險治理具有明顯的優勢，風險治理實現治理的過程化、主體的多元化、以調和為基礎，并注重風險治理主體之間的互動。它通過溝通、對話、談判、協商、讓步等方式，整合各社會階層和群體的利益，最終形成各方均能接受并遵守的風險治理模式。因此，只有基于現代化的治理理念，才能共同致力于風險治理，提升風險治理績效，實現風險治理的可持續發展。

　（作者單位：湖南省中國特色社會主義理論體系研究中心）