農村土地制度是鄉村社會生產和發展的前提和基礎。作為社會主義經濟制度的重要支撐，農村土地制度直接影響農業發展、鄉村繁榮和農民幸福，不同歷史時期農村土地制度對革命和建設都產生深遠的影響。

民主革命時期，中國共產黨根據革命形勢需要，制定土地政策，調動農民參與革命的積極性，最終贏得民主革命的勝利。新中國成立后，農村土地制度發生了深刻變革，尤其是新中國成立初期，農村土地制度在較短時間內經歷了“農民所有、個人經營→農民所有、集體經營→集體所有、集體經營”的歷史性變遷，這在中國農村土地制度變遷史上絕無僅有。

生產力標準是根本依據

農村土地制度的變動與特定歷史語境下的鄉村社會發展水平密切相關。農村土地制度作為生產關系的范疇，內在的變動是由社會生產力水平決定的。當社會生產力水平發生變化，處于相對穩定狀態的農村土地制度與生產力之間便會發生矛盾。為了推動鄉村社會發展，就必須調整生產關系，變革農村土地制度。

新中國成立初期，整個國家處于百廢待興、百業待舉之際。變封建土地地主所有制為農民所有制的土地改革運動滿足了農民對土地的需求，提高了農民的生產積極性，推動了鄉村經濟的發展。但小農經濟的弊端也逐漸暴露，成為鄉村社會發展的桎梏。中國共產黨審時度勢，逐步將土地等生產資料過渡為集體所有，完成了農村土地產權的變更，適應了社會發展的需要。

改革開放以來，隨著工業化和城鎮化的快速發展，農村土地閑置現象日益嚴重，土地資本紅利釋放受到抑制，浪費了農業資源，遲滯了農業現代化的發展。這就決定了新時代農村土地制度創新還是要從發展鄉村社會生產力著手，健全土地流轉機制，規范土地流轉程序，推進和完善農村承包地“三權分置”制度。加快構建以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現代農業經營體系。鼓勵工商資本進入農村，培育專業大戶、家庭農場、農業生產專業合作社、農業龍頭企業等新型多元農業經營主體，發展多種形式的適度規模經營和現代農業，提升農業生產組織化、科學化、規模化、規范化程度，提高土地產出率、資源利用率和勞動生產率，促進鄉村土地資源資本增值。

農民主體性是價值取向

農村土地制度的改革創新與農民的切身利益密切相關。任何一次農村土地制度的變革都要以尊重農民主體地位、滿足農民利益為依歸。只有這樣，才能贏得農民對制度變革的認同與支持。新中國成立初期，地主的土地被沒收，農民獲得了夢寐以求的土地，擁有了土地的所有權和使用權，生產積極性高漲。而隨后開展的農業生產合作社一定程度上彌補了小農經濟的不足，保障了農民的既得利益，遏制了鄉村社會的兩極分化。

當前，農村土地經營權流轉過程中，還存在損害農民利益的行為。如處于相對弱勢的單個農民與資本強大的市場主體存在實力、地位不相當的懸殊，出現強制流轉、流轉受損等現象。習近平總書記多次強調，農村土地制度的改革要杜絕命令主義和一刀切，始終強調尊重農民意愿，不能代替農民去選擇。新時代，農村土地制度的改革創新要始終以農民為中心，尊重農民主體性地位，滿足農民訴求意愿，維護農民切身利益，從根本上保證農民依法享有的用益物權。在法律上強化和確認農民集體作為土地所有權人的主體地位，認真做好土地承包權確權頒證工作，保障農戶承包權的獲得、轉讓、互換、繼承、退出等權能的行使。完善土地經營權流轉配套法律制度，建立土地經營權流轉專業化服務平臺，健全土地經營權流轉的金融支撐體系，強化土地經營權流轉政策執行的保障機制，切實維護農業經營主體在土地流轉、地力提升、設施改善、抵押融資等方面的權益。農村土地制度的改革應嵌入到整個鄉村社會之中，傾聽農民心聲，關注農民訴求，了解農民對農村土地制度改革的意見和建議，讓農民真正成為改革的受益者。

明晰土地賦權是主題主線

農村土地制度的變遷歸根到底是農地產權的變動。農地產權主要是指土地財產的一切權利聚合在一起而形成的“權利束”，包含了農地所有權和其他相對獨立的各種權利。新中國成立后，中國共產黨通過土地改革運動使得農民擁有完整的農地產權的“權利束”，集農地所有權、使用權等權利為一體。土地改革結束后不久，鄉村社會便出現了土地租賃、土地買賣關系。農民自主對土地產權分割，土地所有權、使用權等發生分離。為了遏制農村資本主義自發勢力，中國共產黨通過農業合作化運動，逐步將土地產權收歸集體，組織農民統一經營。

新時代，農村土地制度改革應聚焦在農地產權“權利束”的優化上，明晰農村土地賦權，強化土地權能，發揮土地多重功能。當前，農村土地制度的創新要完善農村承包地“三權分置”制度，落實土地集體所有權，穩定土地農戶承包權，放活土地經營權。明晰農村土地所有權、承包權、經營權的法律意蘊、產權主體、權能邊界以及經濟法律責任，明確農民集體、承包農戶、經營主體各方權屬關系，建立健全歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村集體產權制度體系。在農村城鎮化日益加速、現代化逐步推進的背景下，針對有意愿退出農村進入城鎮的農民，在自愿退出和合理經濟補償的前提保障下，完善土地承包權退出機制，提高土地利用率，盤活存量土地資源，增強土地利用效益。在保護農戶承包權益，搞活經營權的同時，賦予經營主體更多土地權能，保障經營權人享有占有、使用、收益、抵押、擔保、入股等權利，允許經營權人在法律允許的范圍內對經營權再細分為經營決策權、經營管理權、經營監督權等權能。

政府規約引導是主導力量

政府對制度變遷發揮重要作用。農村土地制度變遷的核心問題是土地產權問題，實質是圍繞土地，在政府、市場、農民三者之間進行利益博弈，促使農村土地制度進行調整。任何一次農村土地制度的變遷都離不開政府職能的發揮和行政力量的推動。新中國成立后的土地改革運動，就是通過強大的政府力量實現自上而下的制度變遷。隨后的農業合作化運動，相較于之前的土地改革，并沒有完全依賴政府強制力量，但農村土地制度變遷的主導依然是國家（政府）。因此，農業合作化運動屬于由政府參與并引導的漸進式強制性制度變遷，為了實現制度變遷的政治最大化支持（1955年以前）和租金最大化（1955年之后）的潛在利益，漸進地完成了土地產權農民私有向集體所有的變遷。

當前，家庭聯產承包責任制的土地制度呈現出效率邊際遞減趨勢。黨的十八大以來，在推進農村土地制度改革創新過程中也暴露出土地產權交易市場發育緩慢、土地流轉手續不完善、流轉合同不規范、流轉中介組織不健全、金融扶持不到位、農民利益保護不全面等問題。政府要全面審視問題，完善法律規范和管理制度，出臺推動農村土地制度改革在土地規劃、市場管理、金融扶持、平臺建設、風險防范、救濟渠道等方面的政策措施，優化土地規劃、整合閑置資源，保障農民收益。政府還應找準角色定位，強化對土地市場的宏觀調控能力，完善土地產權交易機制，規范土地交易主體行為，保證土地市場健康發展，確保農村土地制度改革創新的系統性、科學性與有效性。

（作者系國家社科基金項目“新中國成立初期農村土地制度演變與鄉村社會變遷（1949—1957）”負責人、江蘇省中國特色社會主義理論體系研究中心揚州大學基地研究員）