大興安嶺、小興安嶺和長白山國有林區是我國面積最大、森林蓄積量最多、國有林業最集中的林區。其地理位置非常重要，氣候和地貌類型復雜多樣，直接影響東北乃至全國的生態安全和中華民族的未來發展。三大國有林區又是眾多江河的發源地，森林所涵養的水源成為東北眾多城市生產生活的生命線。然而，由于三大國有林區現行體制機制存在弊端，又具有跨流域、跨省、跨界的特殊性，造成政令貫徹不實，國有資源資產流失閑置，僵尸與空殼森工企業并存，森林生態恢復緩慢，林區人民生活普遍貧困等一系列問題。

為此，筆者嘗試提出由中央垂直一體化管理，把三大國有林區連接組合成一體，構成“東北生態安全戰略保障N型特區”。構建這一特區是維護國家生態安全的戰略需要，是維護我國糧食安全的戰略保障，是維護我國戰略資源的安全儲備。該區域的構建對于理順三大國有林區體制機制障礙，優化國土生態空間布局，保護自然生態系統與環境，發揮生態安全整體價值，具有重大的現實意義。

深層體制機制弊端待破解

近年來，三大國有林區把生態保護與生態建設擺在重要位置，生態系統嚴重退化趨勢有所減緩，局部地區生態系統得到明顯好轉，提升了經濟社會可持續發展能力。但總體形勢依然嚴峻，制約三大國有林區生態、民生和穩定的深層次體制機制問題亟待破解。

產權主體虛置。三大國有林區森林資源的國家所有權是清晰的，但在實際工作中，由哪個部門代表國家行使所有權則是模糊的。國家所有權、收益權受到部門和當地政府條塊利益的多元分割，盡管歷經多次改革，但產權問題始終未得到徹底解決。由于體制和政策的局限，森林資源產權主體長期缺位，經營與責任主體不清，責權利不統一，未實現林地最大化利用和生態產品最大化產出，也難以實現中央的有效約束和控制。盡管三大國有林區下轄的每個林業局都有一本國有林權證，但這并未賦予林業局更多的權力和責任，相關的采伐權限均集中在國家林業局和草原局，且森林資源不可以轉讓和處置。這也是三大國有林區森林資源資產常遭侵占、破壞、平調和隨意處置的一個重要原因。

管理職能紊亂。長期以來，三大國有林區雖然組建了相應的森工集團，但傳統的經營機制未發生根本改變。三大國有林區轄區內包括許多地方行政區域，國家林業局和草原局與地方政府“管資源”和“管發展”權責不一致，國家林業局和草原局要保資源，地方政府要保經濟、保穩定、保民生。當資源保護與地方經濟發展產生矛盾時，犧牲國家森林資源利益就成了最優選擇。并且三大國有林區的森林、生態、環境、資源管理權限分散在10多個部門，部門職責交叉重復，難以有效開展統一協調、監督管理等方面工作，無法形成合力，阻礙生態資源的科學有效配置。

監管問題突出。三大國有林區的森工企業集森林資源占有、使用、收益、處置四權于一身，既是管資源的政府，又是用資源的企業，“管資源”與“砍樹木”同出一家。在利益、市場及周邊環境影響下，很難建立有效的監督機制，導致毀林開荒、蠶食林地、監守自盜、違法狩獵、偷采礦藏等問題時有發生。

社會資本難以進入。長期以來，三大國有林區國有國營一統天下的傳統林業管理體制機制未根本改變，使得林業越來越缺乏發展的內在動力和外在投資吸引力。盡管國家實施了天然林保護工程，但在制度設計上沒有為社會資本進入提供接口，未從根本上解決林業投入的問題。此外，林業發展所需資金具有周期長、數量大、風險高等特點，而林區的社會擔保體系又不健全，阻礙了林區融資渠道的多元化發展。

具備建立國家級特區條件

三大國有林區地處祖國邊疆，地理位置特殊且重要。林區地域廣闊且資源豐富，戰略地位極為重要，具備建立國家級特區的基本條件。

地域面積廣闊，生物多樣，基因全面。三大國有林區經營面積約4.9億畝，約占全國國有林區經營面積的67%。擁有富集豐厚的生態、林木、土地、景觀和礦產資源。廣袤的森林下蘊藏著豐富的山野菜、山野果、野生中藥材和食用菌等寒溫帶植物。同時，該區域也是大量野生動物棲息繁育的場所和基因庫。這為建立國家級生態特區提供了雄厚的資源基礎。

空間潛力巨大，可集中打造戰略木材儲備基地。目前，三大國有林區的林地面積約為3763.48萬公頃，森林面積約為3283.31萬公頃，分別約占全國的12.04%和15.81%；森林蓄積量約為28.18億立方米，活立木總蓄積量約為30.02億立方米，分別約占全國的18.27%和18.62%；森林覆蓋率約為40.84%，發展空間潛力巨大。可探索建立國家儲備林制度，將三大國有林區集中打造成高產高效的國家戰略木材儲備基地。

條件日益完備，可組團進行境外資源開發。三大國有林區地處祖國邊疆，具有沿邊的區位優勢。目前，我國已與印度、俄羅斯、柬埔寨、老撾等多個國家先后簽署了合作協議及備忘錄等，這為三大國有林區的林業產業“走出去”奠定了良好的外部環境基礎。“一帶一路”建設又為三大國有林區組團進行境外資源開發提供了難得的歷史機遇。

交通日趨完善，已實現互聯互通。三大國有林區已形成包括航空、鐵路和公路等多種方式并存且日趨完善的綜合交通體系。這為建立國家級生態特區提供了便利的交通條件。

給予特殊政策支持

通過以上分析，可知三大國有林區的生態價值和戰略地位極為重要。但由于現行體制機制條塊分割、管理分散、各自為政，已嚴重影響其功能和作用的發揮。因此，需要國家給予該區域一些特殊的政策支持。

一是建立大小興安嶺和長白山三個中央垂直一體化管理的生態安全特區。三大國有林區是我國生態功能區建設的主體，作為三個完整的自然山系，無論從法律職責和社會公益角度上看，還是從國內實際和國外經驗上看，實行中央垂直一體化管理都是一種合理選擇。同時，為避免因地方財力、社會環境等差異造成國有林經營的不平衡，保持國有林管理的政策、措施及執行的一致性，應加快構建由中央政府垂直一體化管理三大國有林區的國有林管理機構，建立管人、管事相結合，責權利相統一的東北生態安全N型特區。

二是將三大國有林區列為全國跨區域生態補償機制重點實驗區。國家是平衡各地區間經濟社會發展的責任主體。按照“誰開發誰保護、誰受益誰補償”的原則，由國家在經濟區按照財政收入的一定比例征收生態補償稅，建立生態補償基金，建立跨區域生態補償機制。通過第三方組織對三大國有林區生態建設實效進行定期考核，達到要求后給予相應補償。補償標準和水平主要依據三大國有林區生態建設的成效、直接成本、機會成本以及經濟區的經濟發展水平和支付能力。此外，要探索創建政府、市場和社會的多元耦合的跨區域生態補償機制，將森林碳匯價值、生物多樣性價值、水源涵養地價值轉換為三大國有林區的生態補償項目。

三是將三大國有林區建成東北碳排放權交易中心和全國碳市場能力建設中心。根據中國林科院對小興安嶺伊春施業區內的森林和濕地生態價值的評估結果顯示，其森林與濕地每年的固碳總量可達12.3億噸，固碳服務價值達36億元，特別是每年新增的碳匯量約為1281萬噸。建議國家充分利用三大國有林區的森林吸碳功能，開展碳排放權配額和自愿減排項目交易，推動建立三大國有林區碳權交易市場，將三大國有林區每年的森林蓄積增加帶來的碳匯增量納入碳匯交易市場，建立碳基金，發行“碳債券”“碳彩券”，把三大國有林區建成東北碳排放權交易中心和全國碳市場能力建設中心。

四是需要國家為三大國有林區提供的其他支持。對三大國有林區生態保護與經濟轉型的政策和資金支持要比照西部地區的補助標準和優惠政策，同時享受中央重振東北老工業基地的一系列優惠政策。堅決貫徹落實習近平總書記關于“山水林田湖是一個生命共同體”理念，按照一體化管理保護的原則，建議由國家實施三大國有林區的山水林田湖生態保護工程。加大對三大國有林區貧困林業職工的幫扶力度，在承包經營林地，發展林下種植、養殖業方面給予更大的政策和資金傾斜，使貧困林業職工盡快脫貧致富。在剝離企業辦社會、處理歷史債務、安置富余職工等方面，需要國家幫助協調解決三大國有林區的改革成本問題。

（本文系國家社科基金一般項目“祁連山國家公園體制試點區生態保護長效機制研究”（18BJY037）、2018年度全國黨校（國家行政學院系統）重點調研課題“推進祁連山國家公園生態生產生活良性循環研究”、青海省社會科學基金項目“祁連山國家公園共建共治共享治理體制研究”（18021）階段性成果）

（作者單位：中共青海省委黨校經濟學教研部；中共青海省委黨校哲學社會學教研部）