習近平總書記在深化黨和國家機構改革總結會議重要講話中強調，深化黨和國家機構改革是對黨和國家組織結構和管理體制的一次系統性、整體性重構。十九大以來的本輪黨和國家機構改革在“注重改革的系統性、整體性、協調性，統籌各領域改革進展，形成整體效應”方面展示了以往幾次機構改革所不具備的特點。這些特點包括從曾經的黨政分開走向黨的全面領導、從局部的改革走向整體性改革、從職能組合走向職能機構重構以及地方機構改革的突破。本輪改革是在加強黨的全面領導的主旨下進行的，改革的目標是“構建系統完備、科學規范、運行高效的黨和國家機構職能體系，形成總攬全局、協調各方的黨的領導體系，職責明確、依法行政的政府治理體系，中國特色、世界一流的武裝力量體系，聯系廣泛、服務群眾的群團工作體系，推動人大、政府、政協、監察機關、審判機關、檢察機關、人民團體、企事業單位、社會組織等在黨的統一領導下協調行動、增強合力，全面提高國家治理能力和治理水平”。這一改革的目標決定了改革會采取一些不同以往的措施，尤其是在黨政關系這一最重要的層面上。

黨的全面領導的實現問題

習近平總書記提出，中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導，要堅持黨對一切工作的領導。本輪黨和國家機構改革強調了黨的全面領導。黨在比以往更高的程度上加強行政管理以及其他的管理，這是本輪改革的一個重要特點。本輪改革在如何實現黨的全面領導的路徑上也進行了不少的努力，比如黨政機構的合一、黨的職能部門的直接管理等。除了一些統籌設置的黨政機構 (如國家監察委員會，黨的職能部門如中組部、中宣部和統戰部，一些辦公室設在部門中的中央機構，如中央全面依法治國委員會、中央審計委員會等) 之外，黨的全面領導還體現在強化黨的組織在同級組織中的領導地位。《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》指出，在國家機關、事業單位、群團組織、社會組織、企業和其他組織中設立的黨委(黨組)，接受批準其成立的黨委統一領導，定期匯報工作，確保黨的方針政策部署在同級組織中得到貫徹落實。有的同志可能有個困惑：黨的全面領導是否意味著黨對任何事情包括行政的無所不包的管理?是否需要借助這樣具體的管理來實現領導？

這需要對黨進行全面領導所借助的權力有一個認識。筆者認為，這一權力可以由領導權和治理權兩個部分構成。領導權與治理權的分開，從理論上講來自于對馬克思主義國家權力理論的一種理解。在馬克思主義的國家理論看來，國家權力行使兩種職能，即政治統治職能和社會管理職能。筆者認為，可以把國家權力分成領導權和治理權，領導權對應國家權力涉及的政治統治職能，而治理權對應的是社會管理職能。正如馬恩指出的，社會管理職能的執行取決于政治統治，而政治統治的維持又是以執行某一社會職能為基礎的。這樣，治理權的執行取決于領導權，但領導權的維持又是以如何執行治理權為基礎的。黨的領導權主要表現在行使政治統治職能上，而治理權則可以由政府和社會的其他組織來行使。之所以如此，是因為中國的社會格局已經發生了一個從原來的國家一統天下到國家、社會和市場三分的變化。原有的國家一統的模式之所以被改變，是因為國家無法支付管理社會的交易成本，因而需要讓市場和社會來承擔對社會的治理。用通俗的話來說，就是市場的事情市場辦，社會的事情社會辦，兩者辦不好、辦不了的事情由政府辦，或由政府與市場、社會一起辦。正因為如此，我們進行了政企分開和政社分開的改革。以政社分開而言，它想達到的目的就是讓社會組織成為一個自主的組織，在社會的治理中發揮政府和市場難以發揮的作用。類似這樣的治理不可能全部由黨的組織和政府的組織來承擔，但這不妨礙黨在社會組織的活動中發揮領導作用。所謂領導作用，就是指方向，指路線，畫藍圖，進行監督，保證方向、路線正確，保證規劃、目標得以實現，具體的操作和施工不必親自出馬。黨不大可能拘泥于方方面面細節的治理，第一，它不具備如此多的資源；第二，它會壓抑其他組織的作用，增加管理社會的交易成本；第三，它無法有時間、精力注重重大的和方向性的問題的思考。因此，強調黨的全面領導，要考慮實現這一領導的路徑問題，既不使黨的領導徒有虛名，也不使黨陷入事無巨細的泥淖。

執行問題

習近平總書記強調，改革將進一步觸及深層次利益格局的調整和制度體系的變革，改革的復雜性、敏感性、艱巨性更加突出，要加強和改善黨對全面深化改革統籌領導，緊密結合深化機構改革推動改革工作。決定做出后需要執行，執行如何在很大程度上決定了決策的目標能否得以實現。中央層面顯然已經注意到黨和國家機構改革在執行過程中會出現一些問題。中央紀委在印發通知中指出了執行過程中可能出現的以下問題：有令不行、有禁不止，上有政策、下有對策，搞變通、拖延改革；擅自行動、一哄而起，重大改革事項不及時報告；機構改革方案涉及的機構設置、人員編制調整不按規定程序報批，擅自提高機構規格、調整和增設內設機構、增加人員編制和領導職數，在編制數據上弄虛作假，上級業務主管部門違反規定，干預下級機構設置和編制配備；違反民主集中制原則和干部工作程序規定擅自決定涉及人員分流、干部任免等重大事項，突擊進人、突擊提拔和調整交流干部、突擊評定專業技術職稱，拒不執行組織做出的機構調整、職位變動和干部交流決定；漏報、瞞報、隱匿和違規處置國有資產，造成國有資產流失，隱瞞、挪用資金或虛列支出，轉移套取資金，突擊花錢、巧立名目發放和私存私放錢物，以及違反中央八項規定精神；泄露黨和國家秘密、傳播小道消息等問題。對此，中央紀委要求嚴明政治紀律、組織紀律、機構編制紀律、干部人事紀律、財經紀律和保密紀律，嚴肅查處改革中的違紀行為，以嚴肅問責推動改革主體責任落實，保證深化黨和國家機構改革順利進行。

利益補償問題

機構改革的過程也是一個利益調整的過程，既會有人在這一過程中受益，也會有人在這一過程中利益受損。中紀委指出的在改革執行過程中可能出現的一些問題，其背后的實質就是利益問題。有人希望在改革過程中不正當地獲益，有人想保持現有利益或避免利益受損。因此，改革需要同時解決機構人員的利益問題，尤其是解決利益受損的問題，解決利益的補償問題，因為這一問題不解決，受損的利益就會成為改革的阻力，從而增強改革的難度。帕累托最優(在不傷害一個人的情況下使其他所有的人得益)固然是一種最好的解決辦法，但這種狀況在現實中不多。根據帕累托改進原則，在不可避免使人受到傷害的情況下，需要對這些人進行補償，補償以后，社會效益還是得到了增進。這里的問題在于如何去平衡補償與社會效益的關系。補償是必需的，無論是從個人的角度還是從改革的角度來說都是如此，但是補償的代價不能超過所得的社會效益，否則改革就沒有意義了。這里有兩種傾向需要防止，一是一味考慮或照顧受損的利益而忽略改革的效益，這會使得改革寸步難行；二是只考慮改革的收益而忽略個人利益的受損，改革也很難順利進行。

改革創新問題

習近平總書記指出，全面深化改革任務越重，越要重視基層探索實踐。要把鼓勵基層改革創新、大膽探索作為抓改革落地的重要方法。本輪改革提到了地方機構改革的問題。從機構改革的方式來說，通常有自上而下和自下而上兩種。自上而下的方式是我國機構改革的通行方式，但也有自下而上的、由地方主動發起的改革，盡管不多。從理論上講，改革的過程應該是一個自上而下和自下而上互動的過程。但以往局限于政府的改革使得自下而上的改革最后要么回歸原有體制，要么一直處在試驗中，成功的很少。一個重要的原因在于地方的改革很難突破整個國家的體制框框。本輪改革強調賦予省級以下機構更多自主權，突出不同層級職責特點，允許地方根據本地區經濟社會發展實際，在規定限額內因地制宜設置機構和配置職能。這表明本輪改革給予了地方比以往更多的創新空間。因此，如何激發地方的改革創新是一個需要考慮的問題。在任何地方，改革最有活力的地方通常是基層，因為它們面臨直接的問題，有改革的壓力和動力。然而，問題在于如何激發地方改革的積極性，如何發揮地方的首創精神。在這里，有兩點需要加以注意。一是如何在國家的體制層面開創條件，使地方的改革有更大的空間。以往自下而上的改革失敗的一個主要原因，在于地方的改革打破了上下部門的對應關系，地方在解決橫向職能的重復和交叉問題的同時，帶來了縱向的上下部門之間的協調問題。如果未來的改革不在國家體制的層面創造條件的話，那么地方的改革會像以往一樣，很難有成功的可能。二是對改革中可能產生的錯誤抱有寬容的態度。改革事實上是一個試錯的過程，如果對改革過程中出現的錯誤嚴加苛責，甚至上綱上線，那么只會斷送改革的過程。寬容的態度有助于改革不斷向前，不斷接近改革的目標。

改革成果的制度化問題

習近平總書記指出，要推進改革成果系統集成，做好成果梳理對接，從整體上推動各項制度更加成熟更加定型。從機構改革的歷史來看，本輪改革已經是第八次。八次改革所涉及的內容和舉措既有連接、有發展，也有變化，甚至是反復。在某種程度上，這是正常的，因為改革所處的時空條件在發生變化，改革者的認識也在發生變化。但是，無論發生什么樣的變化，改革必須遵循自身的邏輯，這一邏輯就是每一次的改革都應該向改革的目標邁進一步，以最終達成改革的目標。這一目標簡單來說，就是在一些基本問題上形成穩定的制度框架。一旦能夠做到這一點，機構改革的使命也就完成了，因為任何再有的改革都將是一些邊際的改革。要完成這樣的改革使命，就需要在改革中推進改革成果的系統集成，把一些真正反映歷史進步、真正符合國家治理現代化的改革成果制度化。

（作者為復旦大學國際關系與公共事務學院教授）