鄉村治理現代化的遠景目標和制度保障

鄉村振興戰略是在我國工業化和城市化的大趨勢、大背景下提出和實施的，對建設社會主義現代化強國具有重大意義。這一戰略的總體要求是“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”。可見，促進鄉村治理現代化并提高其治理效率，是鄉村振興戰略的重要內容之一。近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），為更好推進鄉村治理體系和治理能力現代化，夯實鄉村振興基礎提供了重要保障。

為中國社會結構中的鄉村發展定位

即使較為發達的現代化國家，其社會結構中仍存在城鄉結構這一重要維度。只是從經濟總量和人口數量看，這些國家鄉村經濟和人口所占比例較低，但這并不意味著鄉村不重要。中國歷經幾千年的農業社會，使得農村、農業和農民在社會結構和產業結構中都占有較大的比重。而在整個國家治理體系中，農村或鄉村治理規模最大、機制設計最為精密。但是，當前中國正處于經濟社會的大轉型之中，鄉村治理的目標和任務是什么？這主要取決于對鄉村發展的目標定位。

許多現代化國家甚至發達國家鄉村的基本特征是：農業占GDP的比例很低，但產業素質很高；農村和農業人口占總人口的比例也很低，而其素質卻不低；農村生產生活的基礎設施較為齊全；農村居民的收入水平較高，甚至高于許多城市居民；農村自然環境優美，居住條件好于城市。在未來中國的社會結構中，鄉村發展如何定位？這主要取決于現代化的一般規律和中國的具體國情。

作為長期以農業為主、人口眾多的發展中國家，中國正處于現代化過程之中，“現代化”表現為“四化”，即新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化。這既有土地用途、產業、技術、產品、居住條件等的巨大變化，更有人的遷徙集中、身份轉變、素質變化、交往方式、組織方式乃至整個社會結構的深刻變動。這不僅是現代化的一般規律，還是我國實施鄉村振興戰略的大背景。我國農村實現現代化后，其經濟社會發展狀況將會得到明顯改善。但是，中國特定的國情決定了即使實現現代化，中國鄉村還有需要解決的突出問題。第一，雖然農村和農業人口比例會隨著工業化和城市化大幅減少，但是其絕對數量仍然會比較多，他們的居住密度相對于世界上許多發達國家仍然比較高。因為中國人口基數巨大，城市和非農產業吸收不了那么多農村和農業人口，這是未來鄉村治理的一個基本形勢。第二，由于農村人口基數大而教育事業發展相對滯后，從現在開始到將來較長一段時期內，我國農村人口素質提高的任務相對于城市人口更為艱巨。第三，中國農村長期以來形成了宗族社會結構，在構建人與人之間的關系時，血緣和人情因素的作用根深蒂固。第四，盡管農業經營規模會擴大，機械化、自動化水平會提高，但是傳統的小規模農業在比較多的地方還會存在，甚至會在新技術條件下煥發活力。因為中國各地地理條件差異巨大，需要或樂意種地的人口還不少，也會有適合小規模耕種的新技術，這使一部分人的小規模耕種與生產生活方式相結合。第五，中國的農業即使在實現現代化后，相對于一些發達國家也會顯得更加重要。以上都是未來鄉村發展和鄉村治理不容忽視的重要影響因素。為此，《指導意見》提出到2020年現代鄉村治理的制度框架和政策體系基本形成，到2035年鄉村治理體系和治理能力基本實現現代化的總體目標。這為我國鄉村發展進一步指明了方向。

明確鄉村治理現代化的遠景目標

首先，我們需要厘清幾個理論問題。第一，鄉村治理是國家治理體系的重要組成部分，是多維度的綜合治理。因此，我們可以從多個角度對鄉村治理進行劃分。從空間結構角度，可以將其分為家庭治理、社區治理和村莊治理等；從治理內容角度，可以分為意識形態治理、公共事務治理、社會治安治理和經濟組織治理等。第二，鄉村治理具有主體和客體。鄉村治理需要物質基礎，離不開“物”，但關鍵是“人”，治理的主體是人或人組成的“組織”，村黨支部、村民委員會、村民小組和其他社會組織等是治理主體，村民個人和家庭也是治理主體（同時也是被治理的對象）。治理客體包括村民個人、家庭、公共事務、自然環境和社會秩序等。第三，鄉村治理體系或治理結構，就是有關鄉村治理的一系列正式和非正式的制度與規則體系及其相互作用的機制。第四，怎樣理解鄉村治理體系的有效性？鄉村振興戰略的總體要求包括“治理有效”，而衡量鄉村治理體系是否有效的標準就是，是否有助于經濟社會發展和人的全面發展、家庭和睦、社會和諧、環境友好、國家意志順利實現、民眾意愿順暢表達。

其次，我國鄉村治理存在的主要問題有：在經濟發展、居民收入增長比較快的同時，城鄉經濟社會發展水平和收入差距仍較大；農村居民的科學文化素養和健康狀況相對較差，教育資源數量不足、質量不高；農業現代化水平較低，鄉村人居環境亟待改善；農村居民法治意識較為淡薄，普法工作亟待加強；農村基層黨組織建設需要創新，村委會尚需進一步健全；等等。

為了解決這些問題，我們需要進一步加強鄉村治理體系和治理能力建設。這也是鄉村治理面臨的緊迫任務。從長遠來看，符合當前和未來需要的鄉村治理發展方向是“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現代鄉村社會治理體制，以自治增活力、以法治強保障、以德治揚正氣，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，構建共建共治共享的社會治理格局，走中國特色社會主義鄉村善治之路”。其中，需要重點加強傳統治理模式與現代治理模式相結合，自治、法治與德治相結合，人的治理與物的治理（包括環境）相結合，正式規則與非正式規則相結合，直接治理與委托代理相結合等。

加強鄉村治理現代化的制度保障

為了構建和完善鄉村治理體系，促進鄉村治理更加有效，相應的制度和組織建設是至關重要的。為此，建議從以下四個方面加強鄉村治理現代化的制度保障。

一是加強農村基層黨組織建設。針對一些地方的農村基層黨組織不健全、制度不完善等問題，我們加強黨的領導和黨的組織建設，不能簡單等同于增加黨員數量和基層干部的數量。近年來，黨中央已采取一些措施，如下派“駐村第一書記”和培養“大學生村官”，發揮了明顯的示范帶動作用。另外，我們還需在常態化的組織建設和改善黨的領導方面努力，主要是需要進一步完善黨的基層領導干部的產生機制，健全激勵和約束機制，提高干事創業的能力，進而提升黨組織的吸引力、凝聚力和戰斗力。

二是加強鄉村法治建設和法治意識培養。除了國家相應的法律法規，鄉村還可以根據實際情況按程序制定鄉規民約。僅僅立法還不夠，關鍵是學法、普及法律知識、依法依規辦事。我們的普法工作，要講求方法、提高效率。

三是加強村委會的組織建設。首要的是，村委會的選舉產生環節，需要讓德才兼備、擔當作為的人進入村委會。農村基層黨組織和法律要確保村民自治制度的落實，除了保障和督促村委會依法自治管理，還需有一定的激勵和約束措施。

四是加強對農村居民的教育，包括科學知識教育，提高科學文化素養，同時加強品德教育，樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀。其中，重點是組織人民群眾深入學習習近平新時代中國特色社會主義思想，并廣泛開展中國特色社會主義和實現中華民族偉大復興的中國夢宣傳教育。我們應把社會主義核心價值觀融入到村民的日常生活之中，并加緊完善具體的言行規范和價值標準。

（作者系教育部“長江學者”特聘教授，山東大學經濟研究院院長、講席教授）