社區公共資金調動居民參與積極性

如何滿足人民日益增長的美好生活需要，是黨和政府一直以來十分關注的問題。自十八屆三中全會提出“增強社會發展活力，提高社會治理水平”，以及黨的十九大提出“共建、共治、共享”的治理格局以來，各地方政府不斷努力探索在治理中利用各種資源，明確政府、市場和社會之間的權責邊界。在此過程中，一個逐漸浮現的令基層政府不得不面對的問題是，如何激發多元主體，尤其是居民參與社區事務的積極性和主動性。

給予社區更多發展空間

對于社區發展來說，資金是最為重要的資源，在治理中也起著極為重要的作用。隨著我國單位制的瓦解，社區逐漸承接了從企業剝離出來的一系列社會職能。與此同時，社區的資金狀況也經歷了較大的變化過程。早期，分稅制改革導致地方財政資金不足，同時由于社區發展在地方發展中較為邊緣，所以社區得到的發展資金十分匱乏。隨著地方財政的增加和地方政府對社區治理需求的增加，對社區的資金支持也有所提高。然而，這時的資金使用主要由政府自上而下決定，用途也多限于硬件設施的建設。伴隨著項目制的發展和社區治理要求的提升，地方政府開始利用項目開展社區服務和治理。這些項目對社區治理有著巨大幫助，但其資金來源始終是政府，項目最終對政府負責，很難真正從根本上調動居民參與的積極性。為了進一步鼓勵居民的參與，近年來一些公共服務資金被劃撥給社區為居民提供服務。這些資金雖然由地方政府財政撥款，但使用權完全由居民掌握，在理論上給予了居民更多的自主性。

這樣的經費最早于2005年在北京出現，被稱為“城鄉社區公益事業專項補助資金”，每年按照社區的規模進行補助，2000戶以下的補助8萬元，超過2000戶的每增加1戶增加40元。但是這一經費使用并未充分調動居民參與的熱情，未達到期待的效果。在2015年左右，許多地區都開始發布社區的專項經費，如成都的“城市社區公共服務和社會管理專項資金”、武漢的“社區惠民項目資金”、廣州的“城市社區活動經費”。雖然名稱不同，補助標準和經費構成也略有差別，但其初衷和使用邏輯十分相似，都是用一定的市級和區級財政撬動社區資金和居民的積極性。

雖然這類資金旨在給予社區更多的空間和自主性，但很多學者對此并不看好。他們普遍認為，社區公共資金雖是社區財政，但它源于政府的財政資金，因此支配方式也受到自上而下的影響，居民在其中的發言權極小。然而，成都市的“城市社區公共服務和社會管理專項資金”（以下簡稱“公服資金”）的運行，為展示社區公共資金如何調動居民的積極性提供了很好的例證。成都公服資金制度于2012年開始試行，并在實踐過程中于2014—2018年多次修改。雖然它并非最早在全國出現，但其做法卻有著很多值得借鑒的地方。

激發居民參與治理自主性

成都的公服資金來源是政府，但在使用方法上的三個規定非常有助于激發居民的自主性，解決居民參與的動力來源問題。首先，公服資金需要專款專用，只能用于提供社區公共物品和開展公益事業，不得用于已有財政資金保障的以及經營性的項目。這就意味著居民若想要得到這筆資金，則必須將其用于發展社區的公共事務上，同時又明確了不與政府的責任范圍有沖突。其次，公服資金的使用方法多樣，居民自組織可以申請，也可以購買服務的方式通過社會組織開展項目。這條規定為居民提供了很多選擇，如果自己對開展項目不是很有經驗，還可以求助于他人。但因為社區公服資金屬于居民自身，所以即便是購買社會組織的服務，最終對于項目的評價由居民進行，而非政府。這一點在邏輯上異于之前的資金使用方式。

最后，項目必須由居民自身決定。這一規定有幾條制度作為保障。第一，95%以上的知曉率，即需要95%的居民知道資金的存在。這一標準一開始很難達到，但通過社區內的各種會議以及宣傳欄不間斷宣傳并在每個季度公示知曉率，幾年以后，被隨機詢問到的社區居民都對此有一定程度的了解。第二，兩級議事會制度。成都在全市層面建立了社區和院落兩級議事會。院落議事會負責征集本院落居民的意見，10%以上的居民反對的項目就不會開展；社區議事會對不同院落的申報項目進行審議，在黨組織的引導下關注受益面更廣泛的項目。每一個項目都有一個評價表，需要評估覆蓋面是多少、是否符合居民需求，如果分數過低就要進行調整或被終止。成都市的議事會制度在公服資金出現之前就已經開始實踐，這也為公服資金的使用提供了很好的基礎。第三，項目運行的整個過程都要有居民的參與，每個環節都要便于所有居民參加，同時配設社區監事會對資金使用進行監督。項目是否最終開展由居民議事會審核通過，居民代表不能少于10人，普通居民不能少于20人。每位議事會成員都要簽字，最后要審核。項目通過后，還需有10天的公示期。

在這些規定下，有些社區公服資金的使用取得了很好的效果。例如，在城市社區中，很多居民之間互不熟悉，在遇到問題時不容易溝通，也很難形成合力。一個原來從事社區服務的網格員發現很多人家中都會有一些閑置物品，另一些人可能對這些物品有需求，但只需要用一次兩次，也沒有必要買。由于居民之前互不熟識，所以無法互通有無。所以，他建議用社區公服資金搭建一個平臺，讓居民把自己的閑置物品放在平臺上共享。同時，通過展板的方式讓居民互相了解閑置物品的情況，這樣可以通過平臺借還。這一平臺受到了居民的好評，不僅充分利用了物品，還緩和了鄰里矛盾，增進了鄰里情感，達到了很好的治理效果。

居民除了自己開展項目，也會通過購買服務的方式引入專業社會組織的幫助，為滿足人們對美好生活的愿望提供了創意性思路。例如，一個社會組織為居民創建了一個健康飲食的項目。開始的時候聘請營養師為居民上課，傳遞健康飲食的概念和方法，但居民的參與度不高，而堅持下來的人更少。后來，社工發現原來很多保健品公司曾在社區內做過營養講座，都是推銷產品，所以居民對其有距離感。此后，他們改變了方式，開始帶領居民去超市買食材，并讓他們現場制作食物。在這個過程中，很多主婦慢慢參與進來，而且還會在一起買菜做飯的過程中相互溝通家里的一些問題，包括孩子的飲食、親子關系、婆媳矛盾等。這一項目最終從飲食健康走向了對居民包括心理健康等全方位健康的引導，也極大地提高了居民的參與度。因為公服資金數額有限，居民對項目非常喜愛，此后越來越多的居民甚至自己出錢來參與項目。

政府引導作用最為重要

通過這些案例可以看到，項目實施雖然用的是財政資金，但并未像許多學者預測的那樣受到政府的制約，也未出現群眾缺乏自主性的情況。相反，居民不僅有很高的熱情，而且還有很多的創意。項目不僅促進了基層居民的再組織，還成功地撬動了居民自己的資金。在一些有關興趣活動的項目中，還有居民覺得用政府的錢自己說話不夠“硬氣”，因此很多事情都愿意自己組織和出經費。這一結果最主要的原因是這筆資金的使用自始至終掌握在居民手中，即便是有專業的社會組織參與，最終驗收和對其評估的并非政府，而是居民。這就很好地強調了市場和社會在項目中的權責邊界。一些社區的書記表示，居民自己開展的項目也會自己負責，出了問題他們會想辦法解決，而不是依賴政府。

這些案例十分成功，但要看到的是，政府的引導在項目中仍然起到最為重要的作用。與成功的案例形成鮮明對比的是，也有很多社區出現了公服資金非常“難花”的情況。因為公服資金不僅有嚴格的“負面清單”，而且從審計到考核都十分嚴格。在社區面臨巨大行政壓力的前提下，很多社區表示不愿接受這筆錢，因為支出壓力非常大。甚至還有一些社區表示，資金到位之后就有直接分掉的想法。反觀前面幾個成功案例就會發現，但凡資金得到有效使用的社區都離不開社區兩委的領導。這恰恰是政府的權責邊界所在，即為居民創造一個可以自主發揮能動性的平臺和空間。

成都的公服資金制度為我國的社區治理開拓了一條新的思路。資金是社區建設和發展必不可少的資源，但影響治理效果的不僅是資金的數額，資金的權屬和使用方式同樣起著重要作用。成都的公服資金屬于社區居民，不僅完全由其支配，而且由其負責考核和監督，因此居民使用的積極性高，效果顯著。

（作者單位：中國社會科學院社會學研究所）